Estados Unidos necesita una reforma tributaria, no recortes de impuestos

La actual administración presidencial de los Estados Unidos y los líderes del Congreso llevan meses hablando de la reforma tributaria. Los próximos meses determinarán si esa reforma se materializará y qué podría incluir. Lamentablemente, las perspectivas de reforma no son prometedoras. En lugar de una reforma, puede que veamos una reducción de impuestos, y eso no es lo mismo.

Las dos cuestiones centrales de la política tributaria son cuántos ingresos recaudar y cómo distribuir la carga tributaria entre los grupos de ingresos. La respuesta a la primera pregunta determina qué parte de los recursos del país se dedicará a compras públicas (como programas de defensa, infraestructura, salud pública, educación y redes de seguridad social) y cuánto a usos privados.

Son opciones políticas, no solo económicas, aunque los economistas pueden ayudar a educar a los responsables políticos sobre las compensaciones a las que se enfrentan. Podemos estimar los efectos presupuestarios y distributivos de varios cambios en los impuestos. Podemos ofrecer nuestros puntos de vista, a veces contradictorios, sobre cómo el nivel de los impuestos y su distribución afectan al crecimiento económico. Sin embargo, las decisiones finales entre los distintos usos de los recursos deben reflejar las preferencias del público, según lo determinen nuestros representantes electos en el Congreso y la Casa Blanca.

Los dos partidos políticos están muy separados en estas cuestiones. Los republicanos están a favor de reducir los impuestos y reducir los niveles de bienes y servicios públicos, excepto los gastos de defensa, y creen que las personas con ingresos altos deberían soportar una parte relativamente menor de la carga tributaria total que los demócratas. Estas preferencias se reflejan en las líneas generales de las propuestas tributarias publicadas el año pasado por la campaña de Trump, la administración Trump y los republicanos de la Cámara de Representantes, y en las propuestas presupuestarias de la administración Trump y en la resolución presupuestaria de 2018 del Comité de Presupuesto de la Cámara de Representantes.

La idea del impuesto reforma es tratar de evitar estos conflictos políticos y filosóficos más amplios. Los defensores de la reforma tributaria comienzan con un marco en el que la cantidad de ingresos fiscales recaudados y la distribución de las cargas tributarias se mantengan prácticamente constantes. Esto no sugiere que los niveles actuales de ingresos y la distribución de la carga tributaria sean necesariamente óptimos, pero sí sugiere la voluntad de trabajar dentro de los parámetros más amplios establecidos por el sistema político.

Los reformadores tributarios se centran en mejorar la forma en que recaudamos un nivel de ingresos determinado. Buscan reformas que traten a las personas de manera más justa imponiendo las mismas cargas fiscales a las personas con igual capacidad de pagar impuestos, reduciendo las distorsiones que hacen que las empresas y los hogares tomen decisiones ineficientes y facilitando lo más posible a los contribuyentes el cumplimiento de la ley tributaria y al IRS su administración.

Los reformadores reconocen que hay compensaciones entre estos objetivos de equidad, eficiencia y sencillez. Sin embargo, en general, las reformas pueden promover los tres objetivos al reducir las preferencias fiscales específicas que favorecen a algunos contribuyentes o actividades económicas en lugar de a otros, aumentando así los mismos ingresos con tipos impositivos más bajos que se aplican a una base impositiva más amplia.

Aunque la reforma tributaria no consiste en trasladar la carga tributaria entre los diferentes niveles de ingresos, sigue creando ganadores y perdedores. A menudo, los ganadores son difusos y tienen poco en juego con una sola disposición tributaria, mientras que los beneficiarios de las preferencias fiscales tienen mucho que perder con la reforma y están bien organizados y hacen oír su voz. (Por ejemplo, eliminar un crédito fiscal podría perjudicar mucho a algunas empresas, pero beneficiar un poco a todas las demás).

Llevar a cabo la reforma tributaria requiere un liderazgo político firme, la participación significativa del personal del gobierno con experiencia técnica y el desarrollo de un consenso público sobre la necesidad de un cambio. La última gran reforma tributaria de 1986 no podría haberse producido sin el firme liderazgo del presidente Reagan, los presidentes de los comités de redacción de impuestos del Congreso (Dan Rostenkowski y Bob Packwood), los defensores de la reforma tributaria en el Congreso, como el senador Bill Bradley y el representante Jack Kemp, el detallado trabajo del personal de los expertos en política tributaria del Departamento del Tesoro y el Comité Conjunto de Tributación y un consenso generalizado de que los tipos impositivos eran demasiado altos y había demasiadas preferencias que permitían los refugios fiscales y otras formas de evasión fiscal.

Lamentablemente, la combinación de la polarización política y el control unipartidista del Congreso por un estrecho margen hace que sea muy difícil conseguir una reforma tributaria en la actualidad. La mayoría republicana puede intentar promulgar una reforma sin buscar la aceptación bipartidista. Sin embargo, la consiguiente escasez de apoyo a la reforma hará que sea prácticamente imposible superar la oposición de los grupos de intereses especiales que podrían perder con la reforma.

En cambio, lo que es más probable que veamos, basándonos en ideas hechas públicas hasta ahora, son recortes de impuestos con solo compensaciones parciales de ingresos y la reducción únicamente de las exenciones fiscales a las que los republicanos se oponen por motivos ideológicos o políticos. Por ejemplo, el Congreso podría intentar derogar la deducción del impuesto sobre la renta estatal y local, que promueve el gasto público estatal y local y beneficia en gran medida a los residentes de los estados que han votado por los demócratas en las últimas elecciones presidenciales. Pero incluso esta derogación puede ser difícil de promulgar, debido a las objeciones de los miembros republicanos del Congreso de estados con altos impuestos, como California, Nueva York y Nueva Jersey.

Un proyecto de ley tributaria que reduzca los ingresos generará preocupación por el aumento del déficit presupuestario federal y se enfrentará a obstáculos debido a las normas presupuestarias del Congreso. La legislación tributaria tendrá que formar parte de un proceso de conciliación presupuestaria para evitar ser objeto de un obstruccionismo en el Senado que, en efecto, requeriría 60 votos para su aprobación. Hay formas de eludir las normas presupuestarias, como exigir que los recortes de impuestos venzan después de 10 años, como se hizo en 2001, o utilizar la «puntuación dinámica» con suposiciones excesivamente optimistas sobre en qué medida los recortes de impuestos aumentan el crecimiento económico. Pero estas opciones tienen sus propios inconvenientes y limitaciones.

El actual estancamiento político es lamentable porque el sistema tributario necesita urgentemente una reforma. En particular, las normas que gravan los ingresos corporativos y empresariales están cada vez más anticuadas, debido a que la legislación tributaria estadounidense no ha podido adaptarse a los cambios en el entorno empresarial en las últimas tres décadas, incluidos el crecimiento del comercio internacional y los flujos de capital, la creciente importancia de los activos intangibles para las empresas y la reducción de los tipos impositivos corporativos en todos nuestros principales socios comerciales. Ya se ha abandonado un enfoque creativo para abordar estos problemas, el impuesto sobre el flujo de caja basado en el destino que figuraba en el plan republicano de la Cámara de Representantes de 2016. Otro enfoque sería pasar de los impuestos corporativos a los de los accionistas, como propusimos Alan Viard y yo en un artículo de HBR el año pasado. La tercera sería la introducción de un impuesto al valor añadido o al carbono para ayudar a pagar determinadas reducciones en los impuestos sobre la renta empresarial e individual.

Sigue mereciendo la pena discutir estas y otras reformas fundamentales y pueden volver a surgir en un momento en que el entorno político se vuelva más favorable a la reforma. Nos enfrentamos a un sistema similar en 1986: una ley tributaria que se había vuelto cada vez más disfuncional, muchas ideas de reforma y un amplio escepticismo sobre si la reforma era posible. Aunque las estrellas de la reforma no están alineadas ahora, puede que sí lo estén en el futuro y no hay razón para darse por vencido.