La manera correcta de reconstruir la infraestructura de los Estados Unidos

Tras la elección de Donald Trump, el gasto en infraestructura estadounidense parece ser un área en la que los demócratas y los republicanos están de acuerdo, al menos en principio. Trump se ha comprometido a impulsar 1 billón de dólares para nuevos gastos en carreteras, puentes y más; pero algunos demócratas (y algunos conservadores también) han criticado la forma en que Trump planea encontrar el dinero. John Macomber, profesor titular de la unidad de finanzas de la Escuela de Negocios de Harvard, ha estudiado financiación de infraestructuras en todo el mundo. En un intercambio escrito de correos electrónicos, compartió su opinión sobre el futuro del gasto, la inversión y la entrega en infraestructura de los EE. UU. La siguiente entrevista ha sido editada y resumida.

HBR: Tanto Donald Trump como Hillary Clinton hicieron campaña por la necesidad de gastar más en infraestructura, pero diferían en cuanto a cómo hacerlo. ¿Cuál ha sido su reacción ante el debate sobre la infraestructura hasta ahora?

Macomber: El debate hasta la fecha ha girado en torno a cómo encontrar más dinero para gastar a nivel federal. Los principales conceptos sobre la mesa van desde la imposición de impuestos adicionales hasta la emisión de grandes créditos fiscales y la aceleración del uso de las asociaciones público-privadas. Esta conversación no da en el blanco. Ahí no es una crisis de gastos en infraestructura. Además, deberíamos hablar de invertir con propósito en infraestructura, no solo de abrir un grifo de gastos. Para ello tenemos que establecer objetivos: ¿qué estamos intentando lograr? Y, por último, hay muchas maneras de atraer nuevas inversiones privadas a la infraestructura pública. Hay capital de sobra en el sistema financiero mundial.

¿No hay crisis de gastos?

El gasto en infraestructura como porcentaje del PIB en EE. UU. está aproximadamente en línea con los promedios históricos posteriores a la Segunda Guerra Mundial, con pocas variaciones en la línea de tendencia. Los gobiernos federal, estatal y local siguen gravando y gastando en obras públicas. El año pasado, el Congreso aprobó un proyecto de ley de carreteras quinquenal de 305 000 millones de dólares y, en las últimas elecciones, los votantes autorizaron otros 170 000 millones de dólares aproximadamente en gastos locales en transporte, agua y más. Además, miles de ayuntamientos y agencias siguen emitiendo bonos municipales para financiar proyectos de agua, energía, carreteras y otros proyectos que, en gran medida, se autofinancian o «financiables». Pero como podemos ver con nuestros propios ojos, y mientras leíamos, «La desmoronada infraestructura de Estados Unidos» evidentemente tiene más necesidades de las que pueden satisfacerse con el gasto normal.

¿Qué tipo de proyectos hay que hacer hincapié?

La respuesta depende de los objetivos. ¿Estamos, como país, intentando crear empleos temporales en la construcción, distribuir la generosidad a los distritos del Congreso, fomentar la repatriación de las ganancias corporativas en el extranjero, impulsar la fabricación de volquetes, anticipar las necesidades de infraestructura del futuro o, simplemente quizás, intentando mejorar seriamente la productividad de las empresas estadounidenses y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos estadounidenses? Estos objetivos no están necesariamente alineados ni los aborda automáticamente solo un programa de gastos.

Si se va a invertir otro billón de dólares y el objetivo principal es aumentar la competitividad de los empleadores y la calidad de vida de los residentes, es probable que se centren en proyectos con una gran relación beneficio/coste en torno al transporte, la energía y el agua. Pueden ser carreteras, transporte público o puertos marítimos, líneas eléctricas para transmitir la energía eólica de las llanuras a las ciudades, o la reparación de tuberías de agua peligrosas o con fugas.

Con respecto a la ubicación, las inversiones que benefician a la mayoría de las personas que utilizan menos recursos probablemente puedan ser las más fácilmente justificado enáreas urbanas donde las economías están creciendo (por ejemplo, reduciendo la congestión del tráfico en Phoenix y mejorando la calidad del agua en Filadelfia) y menos en las zonas rurales, donde las economías se están reduciendo. Evidentemente, es un cálculo político difícil.

Un segundo equilibrio político difícil implica utilizar el gasto en infraestructura para crear empleos manuales temporales, aumentar las ganancias de las empresas de construcción o estimular la fabricación de equipos de construcción. Si queremos aprovechar al máximo el dinero de los contribuyentes, no queremos necesariamente exigir el uso de tractores o ventanillas nacionales (o botas o palas) si no son competitivos en cuanto a costes con los productos mundiales.

En tercer lugar, debemos mirar hacia el futuro. Si los coches autónomos y los drones despegan, ¿cambiaría eso el valor de una oferta de autopistas de peaje de treinta años? Si las tendencias actuales de aumento del nivel del mar continúan, ¿queremos destinar la inversión a proteger los activos potencialmente expuestos, como los aeropuertos y las viviendas en zonas bajas? Este tipo de consideraciones deberían abordarse en el paquete.

Trump ha hablado de otro mecanismo de financiación: ofrecer créditos fiscales para el gasto en infraestructura de combustible. ¿Puede hablar de este enfoque?

Los créditos fiscales en infraestructuras e inmuebles se utilizan normalmente para aumentar el interés de los inversores en proyectos atractivos que, de otro modo, no se agotan financieramente. Una autoridad crea créditos fiscales que reducen los gastos del promotor del proyecto o pueden venderse para recaudar capital para el proyecto. Básicamente, una rama del gobierno cede los ingresos fiscales para que otra rama pueda apoyar un proyecto… sin que ninguna de las dos emita un cheque. El efecto es neutro para todo el sistema; es el mismo impacto neto que el aumento de los impuestos y la financiación directa del proyecto. Si bien los contribuyentes en el escenario crediticio podrían estar contentos de que sus impuestos no hayan subido, también pueden observar que sus ingresos fiscales colectivos han bajado (y por lo tanto no pueden gastarse en otros bienes y servicios públicos atractivos).

El documento conceptual sobre los impuestos de infraestructura de la campaña de Trump de octubre de 2016, escrito por el inversor Wilbur Ross (propuesto como secretario de Comercio) y por Peter Navarro de la Universidad de California en Irvine, tiene un objetivo político diferente. El plan se basa en la financiación de proyectos que ya son financiables (aquellos que, por sí solos, generarán suficientes comisiones de operación como para reembolsar a los inversores en deuda y capital). Utilizando una deuda sustancial pero centrándose en los inversores en capital, la propuesta sugiere créditos fiscales de alrededor del 80% del capital invertido. Esto atrae a los inversores que pueden utilizar el crédito para compensar una obligación tributaria; se quedan con el 100% del activo financiero al 20% del precio. Ross y Navarro sugieren que los fondos se recauden de empresas que están repatriando fondos del extranjero.

Crítica de el planificar se centra principalmente en tres aspectos: uno, dado que estos proyectos ya son financiables y es probable que se financien de todos modos, no se lleva a cabo ningún proyecto incremental; dos, los beneficiarios de los créditos fiscales son las empresas que no necesariamente están construyendo los proyectos, por lo que no hay una relación obvia con el estímulo de nuevos proyectos; y tres, el Tesoro se ve privado de los ingresos fiscales que de otro modo podrían haberse recaudado. Los defensores sostienen que el programa se traducirá en una reducción de las obligaciones fiscales de algunas empresas y que algunos de estos impuestos no se habrían realizado de otra manera porque están estacionados en el extranjero.

La campaña de Clinton propuso un nuevo banco de infraestructuras, que se capitalizaría con impuestos corporativos adicionales. ¿Habría sido una propuesta mejor?

No estoy convencido. La ventaja sería, naturalmente, tener capital disponible para financiar proyectos. No tengo claro por qué añadir otra entidad administrativa es más eficiente que simplemente aumentar el apoyo federal tradicional financiado por los contribuyentes a las carreteras, puentes, vías fluviales de construcción local y más. Un inconveniente del plan Clinton era que aumentaría los impuestos de manera diferencial para una clase de participantes en la economía (las empresas) para financiar el aumento del gasto en infraestructura. Una segunda crítica común es que se podría presionar a un banco así para que distribuyera efectivo de manera ineficiente y por motivos mayoritariamente políticos.

Ya me ha dicho antes que apoya que el Congreso cree una variante de un banco de infraestructura, algo llamado «banco de políticas». ¿Puede explicar lo que significa esto?

A diferencia de un banco de infraestructuras financiado únicamente por el Congreso y, por lo tanto, sujeto a presiones políticas en sus inversiones, un banco de políticas eficaz tendría un capital independiente y un mandato claro para lograr un objetivo político específico y mensurable. China, por ejemplo, tiene tres «bancos de políticas» con instrucciones explícitas para apoyar los objetivos nacionales. Estas entidades incluyen el Banco de Desarrollo de China y el Banco Agrícola de China, y sus activos combinados superan los 3 billones de dólares. El capital inicial de una versión estadounidense podría provenir de una combinación de créditos fiscales de Ross/Navarro para las empresas, combinados con una asignación bipartidista más pequeña en el Congreso según el concepto de Clinton.

Como comentamos al principio de nuestra entrevista, el objetivo principal de una institución de este tipo podría ser: invertir en proyectos que de otro modo no se construirían, cuya finalización contribuya a la competitividad de los empleadores y a la calidad de vida de los residentes. (También se podrían argumentar otros objetivos políticos, como «empleos obreros» o «comprar estadounidenses»).

¿Cómo funcionaría esto?

Para ser más eficaz y evitar tomar todas las decisiones en Washington o Nueva York, la institución debería centrarse en financiar proyectos que cumplan cuatro criterios. En primer lugar, no dibujarían a lápiz por sí solos sin más soporte. En segundo lugar, tienen una participación sustancial del gobierno local en la financiación (la ciudad local, por ejemplo, puede financiar una parte, pero no la totalidad, del nuevo proyecto de tren ligero o tratamiento de agua). En tercer lugar, ocupan un lugar destacado en el análisis objetivo de beneficios y costes de toda la cartera potencial. En cuarto lugar, atraen partes importantes de la financiación de inversores privados (incluidas instituciones). Esto significa que el banco de políticas podría contribuir con una capa de capital para proyectos y el gobierno local y los actores [privados] contribuirían con capas adicionales. El Banco Mundial/Corporación Financiera Internacional y el Banco Asiático de Desarrollo, entre otros, llevan a cabo proyectos de esta manera.

Deberíamos pensar en la infraestructura como una inversión a largo plazo en competitividad y calidad de vida, no como un programa de gastos. Deberíamos seleccionar los proyectos basándonos en características objetivas que beneficien al mayor número de personas con una relación beneficio/coste óptima, no como una forma de repartir el dinero entre todos los distritos del Congreso. Deberíamos considerar asociaciones público-privadas bien estructuradas para atraer capital privado a la infraestructura pública, incluso cuando los proyectos no sean necesariamente financiables por sí solos. Y deberíamos pensar en capitalizar un banco de políticas de infraestructura independiente y basado en la evidencia para centrarse en el estímulo de proyectos de infraestructura dignos que de otro modo no se financiarían.