¿Puede la UE regular las plataformas sin sofocar la innovación?

En lo que respecta a la regulación de los datos y el creciente poder de las empresas de tecnología, Europa es el caso de prueba mundial. Si bien la UE es el modelo para otros países, también es una advertencia sobre las consecuencias no deseadas de aplicar amplias correcciones regulatorias a un panorama en rápida evolución, y la recientemente propuesta Ley de Mercados Digitales, que se dirige a las plataformas, no es la excepción. Las nuevas normas sobre cómo se pueden utilizar y combinar los datos y cómo las plataformas digitales dirigen a los consumidores pueden acabar sofocando la competencia y la innovación, lo que sería un mal resultado tanto para los consumidores como para las empresas. Para evitar este resultado, los reguladores deben seguir cuatro principios rectores: 1) preservar la innovación del modelo de negocio debe ser la máxima prioridad; 2) los reguladores deben centrarse en por qué los ecosistemas son competitivos, no en quién gana; 3) centrarse en fomentar la disputabilidad del mercado en los segmentos adyacentes; y 4) los reguladores deben hacer que las empresas rindan cuentas, pero no decirles qué hacer.

••• Más que nunca, la percepción es que los motores de búsqueda, las redes sociales y los proveedores de servicios en la nube actúan como «guardianes» y controlan el acceso a sus servicios digitales principales y conectados. A medida que el poder de estas empresas de plataformas ha crecido, también lo ha hecho la preocupación por la forma en que eligen ejercerlo, y estamos en la cúspide de una nueva era de regulación, un punto de inflexión que afectará a los líderes empresariales, a la sociedad civil y a los reguladores gubernamentales. Si se hace bien, este nuevo marco regulador podría ofrecer claridad y orientación sobre qué comportamiento es legal (si no deseable) y equilibrar las preocupaciones en materia de acceso, competencia y privacidad. Sin embargo, existe un riesgo real de que este nuevo reglamento se reduzca a una lista aproximada de prohibiciones —de eficacia cuestionable— que pueden reducir las oportunidades de negocio. En este momento, Europa parece el caso de prueba para saber cuál es la respuesta de los reguladores a la potencia de las plataformas. El Reglamento General de Protección de Datos (GDPR) de la UE y el recientemente anunciado[Ley de mercados digitales](https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-markets-act-ensuring-fair-and-open-digital-markets_en) (DMA) están marcando la pauta para los países de todo el mundo y, en algunos casos, ofrecen una advertencia. La preocupación del enfoque europeo es que puede ser demasiado directo, ya que se corre el riesgo de restringir la creación de valor de todo tipo de plataformas que podrían caer bajo la condición de guardianes, hacer poco para promover la competencia y, en algunos casos, producir consecuencias no deseadas que perjudiquen activamente a la competencia. Pensemos en el GDPR, que se implementó en 2018 y tenía como objetivo dar a los usuarios un mayor control sobre sus datos. El reglamento dificultó que las empresas recopilaran, almacenaran y analizaran los datos de los clientes en aras de la protección de la privacidad, una compensación entre la privacidad de los consumidores y, posiblemente, una mayor calidad y competencia en los servicios, lo que también aumentó el coste de hacer negocios. La consecuencia de esto es que las empresas emergentes y las pequeñas empresas se encuentran en grave desventaja frente a las grandes empresas: las investigaciones muestran que[El GDPR llevó a un aumento de la concentración relativa](ttps://www.law.nyu.edu/sites/default/files/Garrett%20Johnson.pdf)) en el mercado de vendedores de tecnología web un 17%, y que los sitios web tienen ahora un 15% menos de probabilidades de compartir datos personales con pequeños proveedores de tecnología web en favor de los proveedores más grandes. El GDPR también tiene[afectó negativamente al crecimiento de las empresas emergentes de IA](https://ssrn.com/abstract=3576714) con clientes en Europa y[reducción de las inversiones en empresas tecnológicas europeas](https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3278912). La DMA, que podría adoptarse en 2022, también amenaza con producir consecuencias sofocantes e imprevistas debido a su enfoque amplio. El objetivo del reglamento es frenar el poder de los guardianes de la economía digital —definidos como aquellos que prestan servicios de plataforma principales, actúan como importantes «puertas de entrada» para los consumidores o tienen un «impacto significativo» en el mercado— y garantizar mercados digitales «justos» y «abiertos». El problema es que la definición de guardián es demasiado amplia, no tiene en cuenta la diferente naturaleza de esos servicios y puede pasar por alto los aspectos clave de la dinámica de la competencia y la innovación. ## El problema de las consecuencias no deseadas Los guardianes estarían sujetos a una serie de obligaciones, pero tres corren un riesgo especial de crear consecuencias no deseadas que podrían sofocar la innovación. 1. Las prácticas de datos de los guardianes de acceso se supervisarán de cerca, incluida la cantidad de información que recopilaron sobre empresas de terceros a partir de su control directo sobre los datos de los usuarios. Pero esto podría tener el coste de socavar la innovación de los servicios y la competencia entre esos servicios, lo que dejaría a los usuarios con menos opciones (o más caras). Dar a los usuarios más control sobre sus datos puede resolver[posibles problemas de privacidad y seguridad de los datos](https://dl.acm.org/doi/10.1145/3423998), pero puede sofocar la competencia de formas sorprendentes. Los usuarios suelen confiar más en las grandes empresas (que pueden invertir más en la seguridad de los datos) y se abstienen de compartir sus datos con las pequeñas. Como resultado, en última instancia, hay menos competencia en plataformas similares. 2. Habrá limitaciones en la forma en que las plataformas pueden utilizar y combinar grandes conjuntos de datos, lo que dificultará que las empresas complementarias trabajen juntas y obligará a algunas empresas a invertir en infraestructuras de datos duplicados. En este caso, centrarse en el tamaño no tiene sentido: lo que importa es la forma en que se utilizan los datos. La competencia se ve afectada cuando los datos y los algoritmos se utilizan para dirigir a los consumidores hacia productos que son más rentables para la plataforma, pero inferiores a otras alternativas. Las recetas de la DMA no servirían de mucho en este sentido, pero podrían perjudicar el uso legítimo de los grandes conjuntos de datos. Considere el caso de[Booking.com](https://www.booking.com/index.html?aid=376370;label=bdot-YLKLehG9gYGiZhzjWOm8iwS461500192927:pl:ta:p1:p22,563,000:ac:ap:neg:fi:tikwd-334108349:lp9011701:li:dec:dm:ppccp=UmFuZG9tSVYkc2RlIyh9YYnX0UuDUyu9mv9awMvJcBs;ws=&gclid=Cj0KCQiAvbiBBhD-ARIsAGM48bxV5z8nv62-1DALvtYsba-SYvOwm7Nz3Ogt_xPwU8_bQ7-a_o1bBqgaAt8HEALw_wcB). Al recopilar y agregar diferentes tipos de datos de los usuarios y los proveedores de servicios, como agencias de viajes online y hoteles, Booking.com ha conseguido crear todo un ecosistema de viajes digitales, con servicios tradicionales, como reservas de hoteles y alquileres de coches, así como nuevos servicios digitales, como ofertas personalizadas y control directo de los descuentos y recompensas. Al hacerlo, utiliza los datos como entrada y producto. Es probable que este tipo de negocio se vea afectado por las nuevas normas: todo el modelo de negocio, que implica agregar y combinar datos, está siendo cuestionado y posiblemente esté en la tabla de cortar, pero hay pocos motivos para pensar que eso fomentaría una mayor competencia. 3. Los guardianes también se verían obligados a abstenerse de «preferirse a sí mismos» (tratar sus propios servicios y productos de manera más favorable) y tal vez incluso a escindir partes de su negocio. Esto podría significar que una empresa digital que organiza su propio ecosistema no podría vender bienes o servicios en su ecosistema. Limitar la forma en que las plataformas pueden ofrecer servicios tiene tres problemas principales. En primer lugar, el historial de este tipo de separaciones no ha sido generalmente positivo en[banca](https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0304405X18300254?via%3Dihub), [comercio o compañías aéreas](https://www.nytimes.com/1975/09/20/archives/issue-and-debate-regulatory-agencies-and-competition.html). En segundo lugar, las plataformas utilizan estos productos y servicios propios como una palanca estratégica fundamental para [diferenciar sus plataformas](https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1002/smj.2066) y competir contra plataformas más grandes o dominantes, y para[redirigir el esfuerzo de innovación de los complementadores](https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1002/smj.3031) hacia otros,[nichos menos desarrollados que benefician a los usuarios](https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1002/smj.3031). Todo esto tiende a crear más opciones para los consumidores. En tercer lugar, si bien esta restricción está diseñada para dirigirse a las grandes empresas de tecnología, esta política podría obstaculizar la innovación en los modelos de negocio y la transformación digital de las empresas tradicionales de los sectores tradicionales, que adoptan cada vez más modelos de negocio basados en plataformas y crean sus propios ecosistemas para seguir siendo competitivos. ## Cuatro principios que los reguladores deben seguir Cada una de estas obligaciones corre el peligro de obstaculizar el crecimiento y la innovación en toda la economía de las plataformas y, al mismo tiempo, no abordar los problemas reales. Articulamos cuatro principios rectores que creemos que debe seguir la regulación de los mercados digitales para equilibrar la necesidad de regular con la protección de la innovación. En primer lugar, preservar la innovación del modelo de negocio debe ser la máxima prioridad. Las plataformas representan una forma nueva y en evolución de organizar la actividad económica y coordinar a varios actores independientes para ampliar el conjunto de propuestas de valor a los clientes. Prohibir las palancas fundamentales del modelo de negocio de la plataforma mediante una DMA demasiado restrictiva pondría fin a la innovación de los modelos de negocio para todas las empresas; exigir opciones de diseño específicas limitaría determinadas oportunidades de innovación. Es probable que ninguno de los dos promueva la competencia y beneficie a los consumidores. En cambio, los reguladores deberían centrarse en las actividades particularmente problemáticas de las plataformas, como las restricciones indebidas al acceso a sus mercados o los sistemas de recomendaciones «sesgados» que pueden favorecer indebidamente sus propios productos y servicios frente a los de la competencia, y tratar de redactar una política restringida que permita a las plataformas seguir creciendo e innovando. En segundo lugar, los reguladores deberían centrarse en por qué los ecosistemas son competitivos, no en quién gana. ¿La mera presencia de un guardián en un servicio principal crea impedimentos estructurales a la competencia? El pensamiento reglamentario actual parece suponer que reducir el poder de los guardianes desbloqueará la competencia, pero puede que esto no suceda. Para mantener las plataformas competitivas e innovadoras, la regulación debe centrarse en las prácticas anticompetitivas específicas que crean barreras estructurales a la competencia entre los ecosistemas, no en el dominio de unos pocos guardianes específicos. Tenga en cuenta la importancia de los datos. Acumular más datos hace que las plataformas puedan atender mejor a los clientes, pero también puede bloquear a los clientes en una plataforma determinada, ya que ahí es donde se almacenan todos sus datos. Una solución reglamentaria a este problema sería hacer que los datos fueran más portátiles, lo que permitiría a los clientes utilizarlos en más de una plataforma, en lugar de intentar particionar las plataformas o dictar en qué negocio debe o no debe estar una plataforma determinada. De esa manera, los beneficios de un ecosistema exitoso se pueden compartir de manera más amplia, al permitir la «portabilidad» de los servicios a los ecosistemas de la competencia y, al mismo tiempo, dejar que la plataforma siga teniendo el control de su propio ecosistema. Algunos estudiosos de plataformas lo llaman»[_in situ_ intercambio de información](https://www.bruegel.org/2020/11/digital-platforms-and-antitrust/)», donde los datos, en lugar de transferirse a la interfaz de la competencia, se utilizan en el lugar en el que se recopilan. En tercer lugar, es importante centrarse en fomentar la competencia en el mercado en los segmentos adyacentes. Para evitar un extremo (las plataformas pueden restringir el acceso al mercado a voluntad), las propuestas reglamentarias parecen ir al otro extremo, imponiendo un modelo de «plataforma abierta» para los guardianes de acceso a fin de crear una mayor estandarización en todas las plataformas, mediante el cual la libre entrada y la total fungibilidad de los productos y servicios en todas las plataformas se convierten en estándar. ¿Este enfoque crearía más competencia entre las plataformas existentes o permitiría a los recién llegados desafiar a los jugadores actuales?[Investigación](https://journals.aom.org/doi/10.5465/amp.2016.0048) sugiere que probablemente no. Una vez que se eliminen las fuentes de diferenciación entre las plataformas para que pasen a ser infraestructuras estandarizadas, el tamaño de la red de plataformas se convierte en el principal impulsor del valor y los usuarios tenderán a elegir la plataforma más grande. Mantener los mercados de plataformas discutibles no implica dividir una plataforma específica para agrupar un mercado entre muchos contendientes similares. Más bien, debería aspirar a preservar las oportunidades para que las plataformas se diferencien. El disruptor que desafiará con éxito a los tradicionales no ofrecerá más de lo mismo[pero algo diferente](https://sloanreview.mit.edu/article/the-future-of-platforms/), y eso tiene beneficios claros. Airbnb es un buen ejemplo. A pesar de los fuertes guardianes fuera de línea (operadores inmobiliarios) y guardianes en línea (plataformas de reservas como Booking.com), Airbnb ha conseguido crear un ecosistema alternativo de servicios de hostelería al aprovechar dinámicas distintas de interacción entre pares. Esto ha ampliado las opciones de servicios de hostelería para los consumidores (por ejemplo, opciones de alojamiento alternativas y más baratas), y la lista sigue ampliándose con servicios complementarios adicionales, como atracciones o «experiencias» locales. Si bien Airbnb puede ser impugnado por otros motivos (por ejemplo, aumentar los precios de la vivienda), la idea inicial de utilizar los espacios ociosos tuvo claros beneficios para los consumidores. Por último, los reguladores deberían hacer que los guardianes rindan cuentas, pero no decirles qué hacer. El enfoque reglamentario tradicional basado en permisos que prescribe conductas permisibles específicas (qué hacer y qué no hacer) es en gran medida inadecuado para vigilar un dominio que no tiene límites claros, es difícil de supervisar y evoluciona rápidamente a medida que las empresas siguen innovando sus modelos de negocio y prácticas de datos. La regulación generalmente tiene un mal desempeño en los mercados dinámicos con cambios tecnológicos rápidos. Como indica la experiencia con los servicios públicos tradicionales, la regulación que establece recetas fijas puede fácilmente no cumplir sus objetivos a medida que la tecnología evoluciona, lo que cambia las condiciones estructurales del entorno económico. ¿Qué se puede hacer con este fin? Una solución podría ser pasar a un [responsabilidad descentralizada y basada en datos](https://datasmart.ash.harvard.edu/news/article/white-paper-regulation-the-internet-way-660) sistema regulatorio, mediante el cual los guardianes proporcionarían las API de datos para la auditoría pública, quizás a agencias digitales ad hoc. Este mecanismo no obligaría a las plataformas a divulgar sus algoritmos y, por lo tanto, protegería el valor de su innovación. Al mismo tiempo, permitirá supervisar el sistema, lo que también puede actuar como elemento disuasorio del posible abuso del poder de orquestación. Un sistema de este tipo podría equilibrar los diversos intereses en juego; puede mejorar la transparencia y elevar los estándares de comportamiento y, al mismo tiempo, no desalentar la innovación al preservar la libertad de acción de la empresa. Sin una calibración efectiva de la DMA para incluir únicamente comportamientos anticompetitivos, la DMA amenaza con distorsionar las industrias de plataformas de toda la economía y perjudicar a las pequeñas empresas y a los consumidores que confían en estas plataformas, mientras que las normas propuestas tienen una eficacia dudosa en cuanto a la promoción de la competencia. Creemos que se necesita un enfoque diferente para diseñar un marco regulatorio adecuado para la economía digital; uno que cree principios generales que deberían guiar las acciones y dejar que las unidades antimonopolio (especializadas) deriven los criterios para implementar esos principios en cuestiones específicas caso por caso. Esto puede garantizar que las instituciones reguladoras puedan aprender y adaptarse al dinámico entorno digital. Los principios que propusimos aquí no son más que un punto de partida en esta dirección.