Cómo convertí a un público crítico en consultores útiles

Cuando llegué a ser director de la Administración de Energía de Bonneville en Portland (Oregón), no era diferente de muchos otros ejecutivos, incluidos los del sector privado, en los que había pasado la mayor parte de mis años. Yo veía los conflictos con personas ajenas a la empresa como una molestia que haría casi cualquier cosa por evitarla. Ya tenía bastante que hacer sin que los ambientalistas, los políticos, los intereses especiales o el público en general cuestionaran mis decisiones e interfirieran en mis operaciones.

Resulta que, como servidor público, no tenía opción. Los forasteros tenían una forma de ejercer influencia, me gustara o no. Apenas llegué al BPA cuando la agencia fue objeto de amenazas políticas, legales e incluso físicas por parte de personas ajenas a la organización que habían perdido la confianza en la capacidad del BPA para actuar sin poner en peligro sus intereses. Los que estábamos dentro sabíamos que éramos capaces de tomar buenas decisiones e hicimos todo lo posible por explicar nuestro razonamiento.

Pero ese era el problema. Al tomar primero las decisiones y luego explicarlas, básicamente le decíamos a la gente que sabíamos lo que era bueno para ellos. Mientras tanto, las personas afectadas por nuestras decisiones nos decían de cualquier manera que podían (presionando para reducir la autoridad del BPA, llevar el BPA a los tribunales o apuntar con fusiles a los topógrafos del BPA) que el enfoque de «el padre sabe mejor» en la toma de decisiones era completamente inaceptable.

Justo cuando empezó a parecer que el BPA estaba condenado a un futuro de litigios y hostilidad, hicimos un importante descubrimiento. Descubrimos que, al invitar al público a participar en nuestro proceso de toma de decisiones, nuestros adversarios nos ayudaron a tomar mejores decisiones. Cuando digo que incluimos a personas ajenas en la toma de decisiones, me refiero a una participación real, con cambios reales en las decisiones en función de lo que hemos oído. Al escuchar las preocupaciones de la gente y solicitar su consejo sobre cómo conciliar las enormes diferencias de opinión y las necesidades contradictorias, nuestras operaciones no se interrumpieron de golpe. Por el contrario, al implicar al público en el propio proceso de toma de decisiones, ganamos autoridad y legitimidad, evitamos costosas demandas e impugnaciones políticas y llegamos a soluciones creativas a problemas aparentemente intratables. En general, nuestra formulación de políticas mejoró.

El programa de participación pública del BPA supuso un gran cambio para la agencia y para mí personalmente, ya que supuso dejar de lado las actitudes anticuadas, hacer frente a los temores subyacentes y esperar que los «forasteros» hicieran lo mismo.

Del caos al compromiso

Cuando llegué al BPA en 1981, las cosas parecían funcionar sin problemas. Pensaba que la agencia simplemente necesitaba algunos ajustes para ser más eficiente. Sabía muchas cosas. Pasé mis primeros meses gestionando una crisis tras otra. Parecía que todo el mundo en el noroeste de repente tenía problemas con el BPA, y ahí estaba yo en medio. Al principio no pude encontrar una raíz común en la insatisfacción que varios grupos mostraban con el BPA. La única conclusión a la que llegué fue que algo importante había cambiado.

El BPA tenía una plantilla de personas inteligentes, bien capacitadas y dedicadas que se sentían profundamente frustradas. Desde que se creó el BPA en 1937, su éxito en la transmisión y comercialización de la energía eléctrica de las represas hidroeléctricas federales en el noroeste del Pacífico le valió a la agencia una buena reputación, de la que los empleados se enorgullecían. Para 1981, por ejemplo, la BPA había construido una importante red de transmisión eléctrica de 15 000 millas que conectaba Canadá con cuatro estados del noroeste y California. Muchos empleados veteranos hablaron con cariño de la cálida bienvenida que recibieron cuando los proyectos de construcción del BPA generaron puestos de trabajo y energía confiable a las comunidades de todo el noroeste. Como comentó un alto ejecutivo: «Ha sido un verdadero honor ser empleado de Bonneville, porque hicimos muchas cosas buenas».

A principios de la década de 1980, a pesar de la competencia y el arduo trabajo del personal, el respeto por el BPA estaba disminuyendo y, en algunas situaciones, incluso la agencia fue injuriada. Cuando la BPA se propuso construir líneas de transmisión de alta tensión que unieran las centrales generadoras del este de Montana con puntos del noroeste del Pacífico, los manifestantes amenazaron a los empleados de la BPA e interrumpieron todas las audiencias públicas que tuvimos. En una ocasión, los topógrafos del proyecto que examinaban el derecho de paso propuesto para las líneas de transmisión se encontraron con un ranchero que les apuntaba con un rifle. Los trabajadores no se atrevieron a identificarse como empleados del BPA cuando comían en restaurantes locales o se registraban en moteles. Incluso tuvimos que apresurar un envío de vehículos sin identificación a Montana para protegerlos. Y luego estaban los «gorgojos de los rayos», que desatornillaban subrepticiamente las torres de transmisión para derrumbarlas.

La realidad de mi nuevo trabajo me dejó tan frustrado como el personal. Por ejemplo, apenas dos semanas después de asumir el cargo, recibí una llamada desesperada del director del Sistema Público de Suministro de Energía de Washington (WPPSS, o «Vaya», como lo llamaban los tontos de Wall Street cuando se convirtió en la mayor quiebra de bonos públicos de la historia de los Estados Unidos). Dado que se prevé que la demanda de electricidad en el noroeste crezca rápidamente, BPA acordó a principios de la década de 1970 comprar la producción de tres de las cinco centrales nucleares que WPPSS estaba construyendo y había garantizado la deuda de esas tres centrales. Ahora, el hombre que dirigía la WPPSS me decía que se habían quedado sin dinero en dos de las plantas y que ni siquiera podían pagar su nómina. La WPPSS, la organización a la que BPA había emitido un cheque en blanco, estaba al borde de la insolvencia. Además, me informó de que los periodistas lo seguían dondequiera que fuera, así que tendríamos que celebrar una reunión clandestina. Nos reunimos en el sótano de un hotel en Seattle para encontrar una solución a la crisis inmediata.

El colapso del WPPSS dañó la reputación del BPA como líder en la planificación energética para el noroeste y contribuyó a la creación del Consejo de Planificación Energética del Noroeste, un órgano deliberativo cuyo mandato consistía en desafiar directamente la autoridad del administrador del BPA. El consejo estaba formado por ocho miembros, dos nombrados por los gobernadores de Washington, Oregón, Idaho y Montana, y dio a los estados del noroeste un papel más importante en la configuración de la política energética, algo que sus gobernadores deseaban. Hubo controversia, e incluso una cuestión constitucional, sobre si el consejo podía dar instrucciones al administrador del BPA o simplemente brindar asesoramiento y asesoramiento. En 1981, cuando asumí el cargo, no sabía si el recién creado consejo iba a ser mi asesor, mi nuevo jefe, un competidor o qué. Lo que sí sabía era que el BPA navegaba en aguas hostiles e inciertas.

Además, cuando me incorporé, el BPA estaba terminando la «Declaración de impacto ambiental sobre el papel», que una orden judicial había obligado al BPA a preparar. Este documento consistía en una evaluación de los impactos ambientales y sociales de las operaciones totales del BPA, su «papel» en la región. Era una empresa enorme y la primera de su tipo (hasta entonces, el BPA había preparado declaraciones de impacto solo para proyectos específicos), y el BPA se había esforzado seriamente por cubrir todas las bases. Para asegurarnos de que el documento era objetivo e independiente, contratamos a varios consultores destacados para que lo prepararan. Cuando lo hizo, el Role EIS medía siete pies de altura. No cabíamos ni en una carretilla. Era lo más complejo y completo posible, lleno de datos y buenos análisis.

Sin embargo, nadie lo apreció. La gente se quejó de que era pesado, de que no podían encontrar lo que buscaban en él, de que les molestaban algunas de las conclusiones y los análisis del documento. Está claro que cumplir con nuestros requisitos legales fue un paso en la dirección correcta, pero no suficiente para complacer a las partes interesadas. Empecé a preguntarme qué era.

El Congreso de los Estados Unidos ya había aprobado una ley que comprometía parte de la autoridad del BPA. Los gobernadores intentaban hacer valer su autoridad a través de su nuevo consejo. La credibilidad pública era claramente baja. No importaba cómo lo mirara, las alas del BPA estaban cortadas. Y no tenía motivos para creer que acabaría ahí.

Así que empecé a pensar que el BPA tenía que cambiar su forma de actuar. Pero aunque reconocí la necesidad de un cambio, debo admitir que no estaba seguro de lo que debía ser. Cuando dos miembros del personal, Jack Robertson, entonces mi asistente de asuntos exteriores, y Donna Geiger, especialista en participación pública, me dijeron que podíamos resolver nuestro problema invitando al público a participar en el proceso de toma de decisiones, empezaron a salir a la luz todos los temores que había acumulado durante mis 20 años en el sector privado. Los abogados del BPA reforzaron mis temores. Argumentaron que la participación del público obligaría a publicar prematuramente documentos importantes y pondría en peligro el privilegio abogado-cliente, que el BPA perdería su flexibilidad y pasaría a ser rehén de sus propias políticas y directrices, que personas ajenas tendrían la posibilidad de hacer demandas irrazonables y que el BPA pasaría a ser vulnerable a demandas por diestra y siniestra.

Los argumentos de los abogados eran convincentes, pero Robertson, en particular, siguió trabajando en mí. Como exempleado del senador republicano Mark Hatfield de Oregón, había visto cómo el proceso político frustraba las iniciativas gubernamentales bien intencionadas cuando un grupo de personas podía afirmar que sus intereses habían sido ignorados. Advirtió que la protesta pública a favor de que el BPA rinda más cuentas no iba a desaparecer y que los intentos de ejercer una autoridad arbitraria nos meterían en problemas. Argumentó que la participación pública era el camino a seguir. El BPA tendría que entablar una consulta significativa con terceros.

Al pensar en el razonamiento de Robertson, empecé a darme cuenta de que, si bien los riesgos legales que los abogados del BPA habían señalado eran reales, tenía que sopesar esos riesgos con muchos otros riesgos para la organización. Cuando estaba en el sector privado, los terceros no tenían el poder de hacer caer mi negocio. Pero en una agencia gubernamental, la presión política y los litigios no cabe duda de que pueden impedir que la organización implemente sus programas. Había que tomarse en serio ese riesgo.

Si incluir a personas en el proceso de toma de decisiones evitaría las protestas políticas y las impugnaciones legales, valía la pena intentarlo. Pero no a medias. Robertson se apresuró a añadir que cualquier enfoque nuevo fracasaría si lo consideráramos algo que hacíamos cuando teníamos problemas políticos. Teníamos que asumir un compromiso ético y sólido como una roca para ser abiertos y honestos, fuera o no para nuestra supuesta ventaja a corto plazo. «Necesito su tarjeta de crédito», insistió, lo que significaba que tenía que confiar en su experiencia, como lo haría con cualquier otro profesional de la agencia. Llevé a Geiger y a su personal a mi propia oficina para centralizar las actividades de participación pública y también para enviar un mensaje a toda la organización sobre la importancia de la participación pública.

Luego empezamos a poner en práctica nuestra nueva filosofía, empezando por las líneas de transmisión de Montana. Decidimos solicitar la opinión de cualquiera que tuviera interés en esa situación. Organizamos docenas de reuniones con personas y grupos para identificar los problemas, escuchar sus inquietudes y sugerencias y responder abiertamente a sus preguntas. Recuerdo especialmente una reunión con ambientalistas que estaban amargados por la forma en que habíamos seleccionado nuestro derecho de paso y molestos porque nadie los escuchaba. Entraron en mi estrecha habitación de motel, unos diez, y se sentaron en la cama y en el suelo. Una joven amamantó a su bebé mientras estaba sentada en el suelo y me reprendió por mi falta de sensibilidad hacia la gente del estado y su entorno prístino.

Nos tomamos muy en serio las preocupaciones. Como resultado de esas conversaciones, reubicamos las líneas de transmisión fuera de las pintorescas tierras bajas agrícolas y detrás de las crestas boscosas, y redujimos la visibilidad de las torres con un tratamiento especial que hizo que las líneas fueran menos prominentes. Incluso descubrimos que si no hubiéramos hecho ya algunas inversiones en nuestra ruta original, la nueva ruta habría sido menos cara. Desarrollamos un plan para compensar a las comunidades locales por cosas como el mantenimiento de las carreteras y también contribuimos con varios miles de dólares para ayudar a financiar la supervisión estatal de nuestras actividades.

Satisfecho con este éxito inicial, estaba convencido de que el nuevo programa de participación pública se había arraigado. Pero Donna Geiger lo sabía mejor. Se había empeñado en revisar las actividades de participación pública en todas las oficinas de la agencia y había encontrado varios focos de aceptación tibia. Mencionó varios casos en los que una parte de la organización tomaba una decisión tras consultar a las partes interesadas ajenas a la agencia, mientras que otra parte de la organización tomaba una decisión que afectaba a las mismas personas con poca o ninguna consulta. Algunos miembros del personal hicieron todo lo posible para recordar a la gente que el administrador tomaba todas las decisiones finales, lo cual era cierto desde el punto de vista legal, pero enviaron un mensaje claro de que cualquier cosa que dijeran no tenía sentido. Esto explicaba por qué los clientes me llevaban a un lado y me preguntaban: «¿Qué camino va realmente? No lo vemos actuando de acuerdo con lo dicho». Está claro que el público estaba siendo azotado.

Por sugerencia de Geiger, contratamos al consultor James Creighton, el «gurú de la participación pública», para evaluar nuestro programa. Los resultados fueron alarmantes. A pesar de los primeros intentos de participación pública, el público veía el BPA como «arrogante, insensible e indiferente». Con tanto camino por recorrer, surgió una vez más la pregunta: ¿Estábamos realmente comprometidos con la participación pública? Y más concretamente, ¿no?

Había poco tiempo para deliberar. Inmediatamente nos enfrentamos al problema de qué hacer con el informe del consultor. Su mera existencia representaba una amenaza para las relaciones públicas porque la prensa pedía copias a gritos. Algunas personas, incluido nuestro propio departamento de relaciones con los medios de comunicación, temían que los medios utilizaran las duras conclusiones del documento en nuestra contra. Nos recomendaron ver el informe como un documento interno. Para ser honesto, compartía la preocupación. Pero Jack Robertson me recordó la tarjeta de crédito que le había dado y, junto con Donna Geiger, nos recomendó que entregaramos el informe, acompañado de una carta en la que se describieran las medidas que estábamos tomando para abordar las conclusiones, a los medios de comunicación y a cualquier otra persona que lo solicitara. Robertson y Geiger creían firmemente que los medios de comunicación actuarían de manera responsable si se les proporcionara información completa. Tragué con fuerza y salí del camino.

Fue exactamente la jugada correcta. Tras publicar el informe, el BPA se ganó inmediatamente los elogios de la prensa. El Seattle Post-Intelligencer, que llevaba meses escribiendo editoriales críticos, decía: «Los líderes del BPA merecen un doble crédito, a pesar del mordaz informe, por encargar el estudio de sus operaciones y por aceptar las conclusiones sin vacilar… La agencia ha dado un ejemplo encomiable para que lo sigan otros organismos públicos al examinar la necesidad de superación personal».

Conociendo a los «locos»

Tras dar el audaz paso de publicar el informe del consultor, empezamos la ardua labor de restaurar la confianza del público. Quedan dos tareas por delante: cambiar la actitud en el BPA y desarrollar habilidades prácticas para trabajar con el público.

Ante mi insistencia, la alta dirección añadió la participación del público a los requisitos de desempeño de todos los puestos directivos. No había duda de su importancia. Quienes hicieron un trabajo excepcional de consultoría con el público fueron reconocidos en el boletín del BPA y recibieron premios en metálico.

También establecimos el requisito de que los directivos preparen un plan de participación pública para todas las decisiones importantes. Cada plan describiría las actividades adecuadas a esa decisión, incluidos el número y el tipo de personas que se incluirán en el proceso de toma de decisiones. Los empleados tenían poca experiencia en la participación del público y muchos estaban aterrorizados ante la perspectiva de enfrentarse a nuestros adversarios, por lo que creamos un programa de formación obligatorio para los empleados, desde la alta dirección hasta los supervisores de primera línea. Enseñamos a la gente a organizar y dirigir reuniones públicas, a escuchar incluso cuando los ánimos se caldeaban y a mejorar sus habilidades para hablar y escribir en público.

También usé otra arma en mi arsenal: la política de la agencia en materia de participación pública. Se me ocurrió que si dejaba que toda la organización ayudara a dar forma a la política, podría conseguir apoyo para la nueva filosofía y crear el cambio cultural que el BPA necesitaba. Al igual que el proceso de participación pública en sí, invitar a los empleados a que ayudaran a crear una política corporativa era un tanto arriesgado. Dio a los empleados la oportunidad de contraatacar, cosa que hicieron. Cada oficina operativa de la BPA tuvo que aprobar la política y muchas oficinas dieron cuenta de su resistencia a la política simplemente demorándose. Se necesitaron dos años para que se aprobara la política, e incluso entonces tuvimos algunos reacios.

Al mismo tiempo que trabajábamos para crear un cambio cultural dentro del BPA, estábamos pensando en lo que el público necesitaría para desempeñar un papel importante en la toma de decisiones. Mi experiencia en el sector privado me había hecho creer firmemente en las relaciones públicas de venta dura, pero me di cuenta de que ya no era apropiado darle el mejor giro a todo lo que hacía el BPA. El trabajo ahora consistía en ser abierto y honesto para que la gente estuviera bien informada. En lugar de producir documentos engorrosos, burocráticos e inaccesibles, empezamos a preparar «documentos de antecedentes», que resumieran la información importante sobre un tema controvertido, y «alertas de emisión», que informaban a la gente sobre un próximo proceso de toma de decisiones y sobre cómo participar.

Sin embargo, estaba claro que nuestros peores críticos no se estaban acercando más. Los defensores de los contribuyentes y los grupos ecologistas que se oponían a la energía nuclear encabezaban la lista de personas que desconfiaban de nosotros; todo lo que hacíamos provocó nuevos torrentes de críticas por parte de ellos. Por último, les preguntamos directamente: «¿Qué es lo que quiere?» Respondieron que querían reunirse con la alta dirección, que querían tener derecho a fijar el orden del día de esas reuniones y que su participación en las reuniones no podía costarles caro.

Habíamos estado reuniéndonos y progresando a buen ritmo con la mayoría de los intereses clave que se verían afectados por nuestras decisiones, pero la idea de enfrentarnos cara a cara con nuestros críticos más duros, a quienes algunos en el BPA llamaban «los locos», daba miedo. Aun así, estoy de acuerdo. Y fue entonces cuando las cosas se pusieron muy interesantes.

Organizamos celebrar las primeras reuniones en la sala de conferencias de la BPA con acceso a un elaborado sistema de conferencias telefónicas para los participantes que no podían permitirse el viaje a Portland (Oregón). Invitamos a prácticamente todos los críticos no consultados anteriormente, no para resolver ningún problema importante, sino simplemente para que nos explicaran lo que opinábamos al respecto. Recuerdo lo duro que fue entrar en esa sala las primeras veces y lo tensos que estaban los líderes de los grupos de interés cuando estaban sentados en las sillas pegadas a la pared. Toda su conducta decía: «¡Muéstreme!»

Era consciente constantemente de la facilidad con la que las reuniones podían degenerar en fósforos a gritos, así que me esforcé por guardar mis reacciones, especialmente cuando la gente malinterpretaba los hechos o decía cosas con las que no estaba de acuerdo. Lo más importante era que fuéramos abiertos y francos.

Con el tiempo, cuando la gente se dio cuenta de que podíamos tener una discusión franca sobre cualquier tema, la tensión se disipó. Tanto el personal del BPA como los líderes de los grupos de interés empezaron a relajarse y a disfrutar del debate. Pronto pudimos detectar las preocupaciones antes de que se convirtieran en temas en toda regla y se produjeron menos desacuerdos basados en percepciones erróneas e información errónea. Lo más importante es que empezamos a confiar y a respetarnos. La gente se sentía cómoda cogiendo el teléfono y llamándome, donde antes habrían acudido a los medios de comunicación o formado una coalición contra nosotros. El proceso, aunque no estaba perfecto, estaba funcionando.

Pero, ¿realmente estaba marcando la diferencia? La debacle del WPPSS contribuyó a un 304% aumento de las tarifas eléctricas industriales entre 1980 y 1984, y la Ley de Energía del Noroeste de 1980 cambió significativamente nuestra relación con las empresas de servicios públicos de la región, al tiempo que dejó muchas otras preguntas sobre las funciones y la autoridad muy ambiguas. Las personas que no estuvieran satisfechas con lo que obtenían del BPA podrían presentar su caso ante el Consejo de Planificación Energética creado por la nueva Ley de Energía del Noroeste o demandar al BPA. En consecuencia, se podía contar con pocas decisiones hasta que no hubieran sido aprobadas por el Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito, el tribunal que la Ley de Energía del Noroeste especificaba para la resolución de todos los litigios. Cada decisión era un campo de batalla.

No estábamos seguros de que el programa de participación pública del BPA pudiera desembocar en decisiones significativas en un clima tan caótico y litigioso. Pero pronto descubrimos que sí podía. Dos experiencias tempranas con nuestro nuevo proceso de toma de decisiones no solo convencieron a los rezagados y completaron el cambio cultural en el BPA, sino que también demostraron que el proceso era una alternativa práctica a los litigios y que podía producir soluciones innovadoras a problemas aparentemente difíciles de resolver.

Salvar la industria del aluminio

El rápido aumento de las tarifas eléctricas afectó a todos en el noroeste, pero la industria del aluminio, que consume mucha energía, se vio particularmente afectada. La industria se ubicó en el noroeste durante la Segunda Guerra Mundial para aprovechar la energía eléctrica barata de las represas federales. La presencia de las empresas de aluminio demostró ser una ventaja para la región, no solo en términos de dólares y puestos de trabajo, sino también por las formas complementarias en que la industria y la región utilizan la electricidad. Las plantas de aluminio funcionan las 24 horas del día y, por lo general, programan la producción para que coincida con la liberación de grandes cantidades de agua, que los embalses no pueden retener durante la escorrentía primaveral. En lugar de derramarse por las represas y desperdiciarse, esta agua pasa a través de turbinas para generar grandes cantidades de electricidad que las fundiciones de aluminio pueden utilizar en momentos en que pocos clientes necesitan la energía. Además, las empresas de aluminio están dispuestas a que se interrumpa su producción de vez en cuando, cuando los picos de demanda de energía son altos en el resto de la región, y por esa flexibilidad, obtienen tarifas especiales.

Cuando el alto coste de las centrales nucleares hizo subir las tarifas eléctricas, la industria del aluminio se enfrentó a tarifas ocho veces más altas que cinco años antes. Para empeorar las cosas, el precio del aluminio en el mercado mundial estaba cayendo a rabiar. Las empresas de aluminio del noroeste se enfrentaban al desafío de otros países con fundiciones más nuevas y eficientes. Las fundiciones de aluminio del noroeste, que habían estado entre las productoras más constantes del mundo, se utilizaban como plantas «oscilantes», las primeras en ralentizarse o cerrar cuando los precios mundiales bajaban. A finales de 1984, una gran planta de aluminio había cerrado por completo, se pusieron a la venta dos plantas y prácticamente todas las fundiciones habían reducido la producción.

La industria del aluminio compró 30% de la producción total de electricidad del BPA y representada$ 640 millones de los ingresos anuales de la agencia. Si no consumiera esa energía, las tarifas a otros clientes tendrían que subir para cubrir los altos costes fijos de la generación de electricidad. La industria del aluminio también empleaba a 9 000 trabajadores en el noroeste, era responsable indirectamente de 22 000 puestos de trabajo más y generaba importantes ingresos fiscales, normalmente en comunidades pequeñas que tenían pocas otras fuentes de ingresos. Obviamente, el BPA tenía un incentivo para ayudar, si podía.

Pero me sentía impotente. Era probable que las plantas de aluminio se marcharan y las consecuencias serían graves. Siempre me había considerado un solucionador de problemas, pero esta vez no tenía nada que aportar. La fundición de The Dalles, Oregón, ya había cerrado y la comunidad estaba devastada. Un grupo dirigido por su alcalde, que era un concesionario de automóviles con un montón de coches sin vender, me imploró que los ayudara. Tal vez el BPA podría reducir las tarifas eléctricas de la planta para que los intereses locales pudieran darse el lujo de comprarla y reabrirla. Tras describir el impacto del cierre de la planta en las escuelas locales, una mujer se volvió hacia mí y me dijo: «Debe haber algo que pueda hacer».

Por mucho que quisiéramos responder a la gente de The Dalles y a otras empresas de aluminio y sus comunidades, no podíamos fijar nuevas tarifas sin pasar por el proceso legal de elaboración de tarifas. Como otros clientes también habían absorbido fuertes subidas de tipos, era poco probable que simpatizaran con la industria del aluminio y era seguro que habría demandas.

Necesitábamos una solución creativa que no se convirtiera en un campo de batalla para los abogados, así que recurrimos a nuestro proceso de participación pública.

Primero visitamos las comunidades locales para ver si podían unirse al BPA para asumir la responsabilidad del problema. Convocamos reuniones en las ciudades donde había fundiciones y les preguntamos qué estarían dispuestos o podían hacer para complementar cualquier medida que pudiéramos tomar. ¿Podrían conceder incentivos fiscales o realizar inversiones en desarrollo económico para fomentar el empleo? Pero los recursos de estas comunidades locales eran tan escasos que se mostraron reacias a tomar medidas. También contactamos con los sindicatos, algunos de los cuales respondieron haciendo modestas concesiones.

Ampliamos la red. Decidimos que teníamos que iniciar un estudio amplio del problema y que teníamos que conseguir que todos los que tuvieran interés participaran directamente en el desarrollo del estudio. Pedimos a docenas de personas que formaran parte de un comité de revisión técnica y acabamos con un grupo de unos 75 miembros que representaban a las empresas de servicios públicos, los gobiernos locales, las agencias estatales, los grupos de interés público, los sindicatos, las empresas del aluminio y los ciudadanos privados.

Quedó claro que algunos miembros del comité desconfiaban de la intención del BPA. Sospechaban que la agencia estaba intentando salvar la industria del aluminio a expensas de sus otros clientes. Así que la primera orden del día consistía en convencer a la gente de nuestros motivos. Luego, el comité se puso manos a la obra de diseñar el estudio y desarrollar un modelo de ordenador que un profano pudiera utilizar para analizar los efectos económicos de varios enfoques.

Mientras tanto, el BPA lanzó una campaña para informar al público sobre los problemas que tenían las empresas de aluminio. Preparamos dos folletos, uno en el que se describía el problema y el otro explicaba el papel de la industria del aluminio en la economía regional y en el sistema energético del BPA, y los enviamos a unas 15 000 personas. Y en un mes, el personal de campo de la agencia celebró más de 50 reuniones en toda la región, con una presentación de diapositivas de 15 minutos, una breve alocución y un intercambio de preguntas y respuestas. También organizamos foros abiertos en The Dalles y otras comunidades donde había fundiciones.

Íbamos a hacer todos los extremos para abrir el proceso a personas ajenas y tener en cuenta tantas perspectivas como fuera posible y, a veces, parecía que nuestro único resultado tangible era un tintinear de nervios. La lista de preocupaciones parecía interminable, los problemas parecían insuperables y los empleados del BPA empezaban a perder de vista lo que intentábamos lograr.

Por último, en un simposio de un día en abril de 1985 patrocinado conjuntamente por el BPA y la Liga de Mujeres Votantes, logramos un gran avance. El simposio se organizó para analizar las opciones para abordar las necesidades de las empresas de aluminio y la participación fue estupenda. La sala estaba repleta de importantes funcionarios electos y de representantes de todos los grupos importantes de interés público y de todas las empresas de servicios públicos de la región. En la plataforma había varios expertos en la industria de los servicios públicos, incluidos economistas especializados en las industrias del aluminio y los servicios eléctricos.

A lo largo del día, a medida que varios expertos presentaban sus opiniones, un argumento siguió a otro. Pero al final de la tarde, ya habíamos hecho algunos avances. El día terminó con un consenso tácito de que ayudar a la industria del aluminio ayudaría a todos los presentes en la sala. Fue una ocasión trascendental. Por fin habíamos dejado de discutir; estábamos de acuerdo en que había un problema y estábamos dispuestos a hablar de soluciones.

En los meses siguientes, el personal de la BPA redactó un documento en el que se describían varias opciones y programamos 13 reuniones públicas para recibir comentarios. Unas 4.600 personas asistieron a esas reuniones, desde 10 en Burley (Idaho) hasta 3.200 en Columbia Falls (Montana). Hemos invitado a nuestro comité de revisión técnica, compuesto por 75 miembros, a presentar comentarios por escrito. Y recibimos y respondimos más de 1.100 cartas sobre el estudio, incluidas cientos de escolares de ciudades donde había fundiciones, en las que me pedían que no les quitara el trabajo a sus padres.

La idea que contó con el mayor apoyo era vincular el precio de la electricidad al precio mundial del lingote de aluminio, es decir, convertirlo en una tarifa variable. A la mayoría de la gente le gustó la idea, aunque sugirieron formas de fijar límites superiores e inferiores. Anteriormente había rechazado esta propuesta por ser poco probable que fuera aceptable para nuestros clientes de la industria no relacionada con el aluminio. Pero ahora me dan el visto bueno. Estuvimos lo más cerca de un consenso como cabía esperar al llegar a un tema tan controvertido como este.

La BPA anunció la decisión de proponer el tipo variable y la audiencia formal sobre el tipo de interés pasó rápidamente a tomar una decisión. Cuando el tipo variable entró en vigor, no hubo demandas. Aunque algunas partes se mostraron decepcionadas con la elección, respetaron lo suficiente la apertura, la minuciosidad y la objetividad del proceso de participación pública como para no impugnar la decisión.

Desde un punto de vista económico, la decisión ha demostrado ser acertada tanto para la industria del aluminio como para el BPA. Ninguna fundición cerró permanentemente y, debido a la subida del precio mundial del aluminio, todas empezaron a funcionar pronto. La agencia cosechó más de$ 200 millones en ingresos que de otro modo no habría recibido. En 1991, cuando los precios del aluminio volvieron a caer, el tipo variable entró en vigor para fomentar que las fundiciones siguieran funcionando.

La participación pública había dado al BPA una nueva legitimidad para actuar. A partir de ese momento, supimos que era posible tomar decisiones que contaran.

Reconciliación en materia de energía nuclear

En 1983, el BPA se vio atrapado entre dos oponentes formidables y el proceso de participación pública volvió a abrir la puerta. En ese momento, dos de las tres centrales nucleares que la BPA había respaldado financieramente estaban incompletas. Solo una, la WNP-2, estaba en marcha; las otras dos, la WNP-1 y la WNP-3, llevaban dos años suspendidas. El BPA había garantizado todo el endeudamiento de la WNP-1, pero solo el 70% de la deuda de la WNP-3. Los otros 30% de la WNP-3 era propiedad de cuatro compañías de servicios públicos (pagarés) propiedad de inversores que planeaban utilizar la energía para dar servicio a sus propias áreas.

El acuerdo de propiedad compartida era un problema. Con dos tercios del WNP-3 completo, tanto el BPA como los pagarés habían invertido mucho dinero en él. Ahora el BPA tenía que decidir si completar la WNP-3 o dejarla suspendida. Para los pagarés, la respuesta a esta pregunta era obvia. Sus reguladores no les permitían incluir en las tarifas que cobraban a los clientes los costes de ninguna planta que no generara realmente electricidad. Eso, por supuesto, significaba que hasta que no se completara la WNP-3, los pagarés no tenían forma de pagar los cientos de millones de dólares de la deuda de la planta excepto con los beneficios de los accionistas. No hace falta decir que estaban ansiosos por terminar la construcción de la planta.

Pero los pagarés no fueron los únicos que participaron en la decisión del BPA sobre la WNP-3. El BPA y las empresas de servicios públicos que compraban su energía no estaban sujetas a las mismas regulaciones que los pagarés y ya incluían en sus tarifas los costes de las plantas sin terminar. Además, muchos trabajos en las comunidades donde estaban ubicadas las plantas dependían de terminar las plantas. Por otro lado, había muchos en el noroeste que se oponían a la energía nuclear por principios y estaban dispuestos a luchar larga y duramente para evitar que cualquier central nuclear quedara terminada.

Tras una amplia serie de reuniones públicas y análisis técnicos detallados, llegué a la conclusión de que era más barato para la región mantener las plantas en hielo. Esto era cierto en parte porque la región tenía ahora un superávit de energía. Pero también estaban surgiendo fuentes de energía nuevas y baratas como alternativas. Así que optamos por conservar la WNP-1 y la WNP-3 como opciones futuras.

Esa decisión dejó a los pagarés en un verdadero aprieto y no estaba claro cómo sobrevivirían. Con su bienestar financiero en peligro, demandaron al BPA por$ 2.500 millones, diciendo que habíamos incumplido nuestros acuerdos sobre el proyecto. Mientras tanto, los directores ejecutivos de algunos de los pagarés más importantes de la región llamaron a mi jefe, Donald Hodel, entonces secretario de Energía, y exigieron mi renuncia. Hodel no tomó partido, pero se esforzó por decirme, delante de los directores ejecutivos, que encontrara la manera de reducir las tensiones.

Queríamos llegar a un acuerdo con los pagarés por motivos prácticos. Aunque sabíamos que teníamos una posición legal sólida, los litigios se prolongarían durante años y la incertidumbre afectaría al crédito del BPA. En general, pensamos que era mejor llegar a algún tipo de compromiso. Ahora Hodel estaba aumentando la presión.

Sin embargo, tenía que tener cuidado de no dar la impresión de que iba demasiado lejos para dar cabida a los pagarés. Según la ley, la primera obligación del BPA era con las empresas de servicios públicos. La gente estaba pendiente para asegurarse de que no vendiera a los pagarés, una medida que mucha gente sospechaba por mi experiencia en el sector privado.

Tenía que conseguir que los pagarés, las organizaciones de poder público, así como los senadores, los gobernadores, los grupos industriales y los grupos de interés público aceptaran un acuerdo. Y el acuerdo no solo tenía que ser justo, sino también parecer justo. La única salida, llegué a la conclusión de que era tener un proceso público abierto. Decidimos empezar por hacer que el BPA se reuniera por separado con los pagarés y el grupo de poder público. Posteriormente, celebraríamos reuniones públicas y abiertas. Esta estrategia no gustó a nadie, especialmente a la comunidad de pagarés. El director ejecutivo de una empresa de servicios públicos de California me llamó por teléfono para preguntarme si me había vuelto loco al intentar resolver una enorme y amarga demanda en una casa de cristal.

Seguimos adelante con el proceso. En nuestra primera reunión, los abogados de los pagarés expresaron su indignación ante la perspectiva de una consulta pública. Le expliqué por qué el BPA procedía con la participación del público y les dije que el personal de la agencia y yo nos reuniríamos al día siguiente con representantes de más de 100 clientes de servicios públicos para solicitar su opinión. En ese momento, el tipo más intransigente del grupo hizo estallar. «¡Lo sabía!» exclamó. «No tiene intención de llegar a un acuerdo».

La reunión con los representantes del poder público fue igual de tensa. Estuvieron allí más de 100 personas, al menos la mitad de ellas abogados. Respiré hondo antes de entrar en la habitación y me recibieron con gritos y gritos. Estaban convencidos de que yo era el tipo que las iba a vender. Volaron cargas y contracargas. Cuando Bob Ratcliffe, subadministrador del BPA y defensor del poder público desde hace mucho tiempo, intentó presentar una idea, hubo tantas interrupciones que pocas personas entendieron lo que decía.

Nos quedaba un largo camino por recorrer. Cuando informamos a los pagarés del tenor de la reunión con los servicios públicos, un CEO estaba más convencido que nunca de que sería imposible conciliar las diferencias. Se necesitó un verdadero acto de fe para no discutir su conclusión. Aun así, me negué a darme por vencido en el proceso.

A medida que el personal de la BPA, que incluía a nuestro consejero general y al abogado principal que representaba al Departamento de Justicia, y yo iba y venía de un grupo a otro durante un período de meses, la gente poco a poco empezó a entender que había personas inteligentes con buenas ideas en ambos lados de la brecha entre el poder público y el privado. La reconciliación parecía una posibilidad menos remota. Admito que la voluntad de llegar a una resolución se debió en parte al hecho de que, si no llegábamos a un acuerdo, iba a hacer pública mi propia propuesta. Las dos facciones tendrían poco control sobre el proceso a partir de entonces. Si querían que el público revisara un acuerdo que consideraran aceptable, tenían que llegar a un acuerdo provisional.

A principios de 1985, después de una docena de reuniones, parecía factible un paquete de conciliación. La propuesta estipulaba que la BPA aceptaría cambiar el excedente de energía hidroeléctrica en primavera por la producción de las turbinas de combustión de los pagarés, que con frecuencia estaban inactivas. De esa manera, ambas partes se quedarían con algo de valor a bajo coste.

Entonces llegó el momento de ampliar nuestro proceso para llegar al público en general. Empezamos por publicar un comunicado de prensa en el que explicábamos la demanda, el acuerdo y el proceso de toma de decisiones. Luego, el personal de la BPA contactó con cientos de personas que estarían interesadas en el resultado, incluidos cuatro gobernadores. Llevamos un registro escrito de cada contacto e hicimos pública esa información. También realizamos teleconferencias mensuales con varios grupos de interés.

Pensamos que estábamos en la recta final, pero empezamos a escuchar quejas de que la circunscripción del poder público no había participado en las negociaciones cara a cara. Era cierto, aunque una parte clave del acuerdo propuesto —un plan para vincular la tarifa de la energía hidroeléctrica que el BPA proporcionaría a los pagarés al precio medio de tres centrales nucleares comparables en otras partes del país— provenía de reuniones con las empresas de servicios públicos. Con cierta inquietud, las cuatro empresas de servicios públicos privadas acordaron reunirse cara a cara con representantes de las empresas de servicios públicos.

Cuando se firmaron los documentos del acuerdo en septiembre de 1985, la inversión del BPA en la participación pública había dado sus frutos generosamente. Los servicios públicos, públicos y privados, estaban satisfechos. Los políticos estaban satisfechos, al igual que sus electores. Habíamos salvado a los inversores de servicios públicos de una grave presión financiera y habíamos evitado el derroche de batallas legales.

Hacer que la controversia sea constructiva

Con estas victorias, el BPA volvió a ser lo suficientemente fuerte como para desempeñar su importante papel en la región y mi mandato estaba llegando a su fin. Pero antes de dejar la organización, tenía un cabo suelto que atar. La política formal de participación pública aún no había completado su ronda en la BPA. Descubrí que un asistente cercano había conseguido mantenerlo reprimido en diferentes partes de la organización. Finalmente, entré en su oficina y le dije que no me iría hasta que lo firmaran. Al parecer, eso ya era una amenaza suficiente. La política se completó en unas semanas, lo que significaba que el compromiso del BPA con la participación pública no desaparecería cuando saliera por la puerta.

De hecho, ese compromiso se ha hecho más fuerte y se ha reconocido formalmente. El senador Mark Hatfield elogió el BPA en el Registro en el Congreso por su enfoque para resolver los problemas energéticos del noroeste. Y el BPA recibió un premio del Consejo de Defensa de los Recursos Naturales —que alguna vez criticó abiertamente el BPA— como una empresa de servicios públicos sobresalientes en Norteamérica, un modelo para los sistemas público y privado.

Tras haber visto las numerosas victorias del BPA, estoy más convencido que nunca de que la participación del público es una herramienta que los directivos actuales de las instituciones públicas y privadas deben entender. Dado que las partes interesadas externas ejercen ahora una influencia sustancial en las organizaciones de todos los sectores, el conflicto es inevitable. La única opción es esquivar la controversia o aprender a aprovecharla.

Los que lo aprovechen incluyendo a terceros en lugar de tratar de vencerlos tendrán la oportunidad de considerar nuevas posibilidades y poner a prueba nuevas ideas en el fragor del diálogo. Mientras otros están sumidos en disputas y litigios, los profesionales astutos de la participación pública habrán llegado a un acuerdo y seguirán adelante con el proyecto. En resumen, habrán tomado mejores decisiones y habrán encontrado una nueva fuente de ventaja competitiva.