Gestión pública eficaz

Cientistas políticos, legisladores, educadores, ejecutivos de negocios, abogados, consumidores—prácticamente todo el mundo, a veces parece — están pidiendo una mejor gestión pública. Para los empresarios, la necesidad es especialmente importante porque se sienten rodeados de instituciones gubernamentales con las que legalmente están obligados a interactuar.

Pero el entusiasmo por el buen gobierno es una cosa; comprender la naturaleza del mismo, por no decir nada de alcanzarlo, es otra. A menudo parecemos suponer que una gestión eficaz en el sector público tiene las mismas cualidades básicas que una gestión eficaz en el sector privado.

Sin embargo, varios años después de Watergate, los estadounidenses todavía están irritando los actos de un presidente que afirmó haber tomado considerable cuidado para mantener su oficina como empresarial. Para él, eso significaba no filtraciones, lealtad absoluta a la organización, jerarquía estricta en estructura y operaciones, y una sola voz coordinada en las relaciones con otras organizaciones y con el público. Algunos observadores han tomado las consecuencias de la Casa Blanca de Nixon como prueba no sólo del fracaso personal involucrado, sino también de la debilidad inherente de aplicar un modelo de negocio a la actividad gubernamental.

Si la buena gestión empresarial es cualitativamente diferente de la buena gestión gubernamental, tenemos que reconsiderar algunas de nuestras expectativas de los funcionarios públicos, así como muchas nociones comunes de desempeño directivo y capacitación en el gobierno. Como individuos y agentes de sus empresas, los empresarios no deben hacer ilusiones sobre la existencia de similitudes entre su trabajo y las tareas de los administradores públicos.

Para comparar la gestión en los dos sectores, comencemos con una definición común y un ejemplo que los empresarios reconocerán fácilmente. La administración se define comúnmente en algunos términos como «el logro de un propósito mediante el esfuerzo organizado de otros». Un ejecutivo de negocios lleva a cabo el propósito de la corporación construyendo y modificando estructuras organizativas, sistemas y relaciones a través de los esfuerzos de los hombres y mujeres que él (o ella) recluta. Como señaló Chester I. Barnard, ex presidente de New Jersey Bell Telephone Co., hace años, la efectividad de una corporación puede medirse por el grado en que cumple su propósito.¹ Su eficiencia puede medirse por si las personas están dispuestas a servir como trabajadores, accionistas, banqueros y/o clientes.

Una muy buena medida de eficiencia, como todos sabemos, es el beneficio. El hecho de que lo primero que esperamos que hagan los gerentes de negocios es gestionar de manera rentable colorea nuestras expectativas de ellos, tanto de lo que hacen como de lo pronto que lo hacen.

Por ejemplo, IBM tardó unos diez años en concebir y construir la serie 360 de computadoras. El esfuerzo comenzó después de que Thomas Watson Jr. se convirtiera en director ejecutivo en 1956, cuando IBM era predominantemente un vendedor y un ensamblador de computadoras. El concepto de la serie 360 fue revolucionario. Significaba formular una nueva estrategia corporativa. Esto condujo a una reorganización importante, a la ruptura del poder del comercio mundial de IBM (para que el desarrollo pudiera desarrollarse sobre una base global e integrada), a la entrada de IBM en la fabricación de componentes (para proteger sus circuitos patentados), a la introducción de la capacidad de «compartir el tiempo» y al surgimiento de un joven. generación talentosa de gerentes comprometidos con la noción de compatibilidad entre computadoras.

De 1956 a 1966, IBM hizo exactamente lo que se supone que debe hacer una corporación bien administrada. Logró su propósito: ganar liderazgo en la industria. Por lo tanto, cumplió con la prueba de eficacia. Además, durante esa década sus ejecutivos, otros empleados y accionistas se beneficiaron. Por lo tanto, cumplió con la prueba de eficiencia. Después de haber logrado cumplir ambas pruebas, la dirección estaba por encima del desafío por su elección de una nueva estrategia y por el tiempo necesario para llevar a cabo la estrategia.

El ejemplo de IBM tipifica nuestras expectativas de negocio en general. Pero, ¿qué hay de la gestión en el sector público? El difunto profesor Wallace S. Sayre de la Universidad de Columbia sugirió una vez que «las empresas y la administración del gobierno son iguales en todos los aspectos poco importantes». Sobre la base de la discusión anterior, es relativamente fácil demostrar que tenía razón.

Sayre tenía razón en la primera mitad de su aforismo, porque es cierto que podemos hablar útilmente sobre el papel del ejecutivo público en términos de propósito, organización y gente. Pero cuando llegamos al contenido de esas palabras, la similitud termina. Al igual que una empresa, se espera que una organización pública sirva a la sociedad. Pero sin un mercado para determinar la efectividad, el proceso de medición se vuelve difuso y complejo. Además, si los ejecutivos de una organización pública efectiva distribuyen los excedentes de recursos que controlan (es decir, el exceso de ingresos sobre gastos) entre los ejecutivos cuyas habilidades producen el excedente, los funcionarios son encarcelados cuando son detenidos.

Por otra parte, cualquier buen político de Tammany le dirá lo que unos pocos «científicos sociales» acaban de descubrir: es decir, que los resultados más importantes de la actividad pueden estar relacionados no con los propósitos declarados de la organización sino más bien con cómo se logra ese propósito, en particular, cómo se distribuyen los ingresos denominados «costo de operación». Para poner el punto en extremo, se podría concebir un programa de bienestar eficaz en el que 85% de los fondos recibidos se destinarían a gastos de funcionamiento. Si los propios operadores estarían en bienestar, pero para el programa, no importaría tanto que los receptores externos recibirían sólo 15% de los fondos.

¿Qué significa propósito significa en el sector público? Al igual que en el sector privado, el motivo administrativo es el interés propio, pero el motivo organizativo declarado no lo es. La estrecha relación entre la visión externa de una organización en lo que respecta a sus logros y la visión interna de los arreglos administrativos se ve destrozada. El administrador que encuentra un «producto» para mantener viva a la Administración de Electrificación Rural es criticado como un burócrata recalcitrante, un preservador de trabajos innecesarios. Aunque puede motivar el éxito administrativo, el interés propio se considera venal. Además, el jefe ejecutivo de una organización pública no puede tener ningún derecho presuntivo a fijar un propósito; puede ser otorgado por la legislación.

Aún más difícil de hacer frente es el hecho de que los cambios en la organización y los sistemas formales que son las principales fuentes de influencia de la gestión en las grandes empresas sólo están marginalmente disponibles para el ejecutivo público y sólo pueden utilizarse a un costo político considerable. La estructura de los organismos públicos suele estar dictada por la legislación. Además, la selección y compensación de las personas, un importante instrumento comercial, está controlada casi universalmente por un sistema de administración pública.

Administración pública frente a administración privada

Sin embargo, la gestión en el sector público está definida y delineada, difiere de la gestión empresarial en varias formas importantes. Los administradores del sector público con frecuencia deben:

• Acepte objetivos establecidos por organizaciones distintas de las suyas.
• Operar estructuras diseñadas por grupos distintos de los suyos.

• Trabajar con personas cuyas carreras están en muchos aspectos fuera del control de la dirección.
• Lograr sus objetivos en menos tiempo del que se permite a los gerentes corporativos.

Examinemos algunas realidades de la gestión pública y veamos cuán importantes pueden ser estas diferencias.

Plan de acción de un administrador público

Para empezar, considere el contraste en el comportamiento de los ejecutivos públicos y privados al asumir el cargo. El gerente privado suele ser promovido desde dentro de la organización. Él (o ella) sabe que para alterar la dirección de la corporación necesita cambiar la estructura de la organización y su gente. Hacerlo es normalmente su primer movimiento. Casi sin excepción, hace cambios entre las personas clave que le informan y modifica sus puestos de trabajo.

Por el contrario, uno puede describir a los funcionarios públicos como forasteros que ingresan en el cargo con objetivos políticos preciados, logran poco y dejan el cargo con deseos incumplidos de reforma estructural; porque, para lograr importantes objetivos políticos que tienen que ver con el debido proceso y la capacidad de respuesta a la electorado, los Estados Unidos casi han negado al ejecutivo público las herramientas de gestión. Es casi cierto que los recursos habilitadores del ejecutivo empresarial —estructura y personas— son los restricciones.

Entonces, ¿cómo puede el administrador público lograr sus fines (o ella)? En primer lugar, debemos recordar cuáles son sus objetivos: al igual que el gerente privado, busca una parte de las recompensas generadas por la actividad de su organización. Dado que esta parte no puede incluir los beneficios del gobierno, por lo general busca metas tales como el salario, las ventajas del cargo y las recompensas intangibles de servir al público. Las recompensas intangibles pueden ser efímeras o reales, pero ideológicamente son tan importantes en el sector público como el lucro en los negocios. Los intangibles incluyen influir en la política, cambiar la dirección de los acontecimientos y ayudar a otros. Común a todos ellos es el placer de ejercer el poder de manera útil. El poder es un elemento necesario de eficacia y una recompensa por la eficiencia. Pensado como la capacidad de influir en los resultados, el poder tiene dimensiones tanto a corto como a largo plazo. Al igual que el dinero, se puede gastar para los resultados de hoy o invertir para los de mañana.

El objetivo del gerente público al asumir el cargo es «hacer las cosas» de tal manera que cuando él (o ella) deja el cargo, tendrá la satisfacción de los logros, así como la perspectiva de que la oficina se vuelva más alta o más útil en el futuro. Esta perspectiva será el resultado de un mayor respeto por su capacidad personal o de su participación en coaliciones importantes.

Pero, ¿cómo consigue que se hagan las cosas cuando no se dispone de las fuentes habituales de influencia gerencial en el sector privado? Parte de la respuesta queda ilustrada por los comentarios de Gordon Chase, el muy respetado ex administrador de la Administración del Servicio de Salud de la Ciudad de Nueva York. Al reflexionar sobre su enfoque de esa tarea, Chase dijo:

«Mi propia opinión, después de hablar con mucha gente y pensar en ello durante mucho tiempo, es que había aproximadamente cuatro tipos de problemas en la ciudad relacionados con el cuidado de la salud. Algunos de ellos podría tener un gran impacto; otros no pude cambiar.

«El primer conjunto de problemas fue una serie de peligros sociales y ambientales que afectaron a un gran número de personas: envenenamiento por plomo, adicción a las drogas, alcoholismo, hipertensión, etc. Una característica de este tipo de problemas es que generalmente han sido ignorados por el establecimiento de salud. Uno de mis primeros objetivos fue corregir esa deficiencia o empezar a arreglarla, y al arreglarla, arrastrar por algún medio al establecimiento de salud. Finalmente, eso se hizo a través del mecanismo contractual.

«Hubo un par de razones para emplear este método. Una fue nuestra decisión consciente de tratar de involucrar a todo el establecimiento médico. Si bien aproximadamente un tercio de todos los servicios de salud en Nueva York son prestados por el sector público, la mayor parte sigue siendo proporcionada por hospitales voluntarios o por el sector privado. Quería mucho involucrar a ese sector voluntario en los problemas de la ciudad en mayor medida, y el enfoque contractual me permitió hacerlo. La participación del sector voluntario también me dio una base para medir el rendimiento del sector municipal con.

«Otra razón importante para seguir la ruta del contrato fue el tiempo. Cuando empezamos el programa de metadona, queríamos empezar muy rápido. Estaba claro para mí que si lo hubiéramos llevado a cabo como una operación de la ciudad, habría sido increíblemente lento para establecer. Tendríamos que ir a la Oficina del Presupuesto y al Departamento de Compras para todo. Nos encontraríamos con problemas como no poder pagar a los médicos lo suficiente para hacer el trabajo. Nos encontraríamos con la increíble cantidad de burocracia habitual.

«La segunda cosa importante que me llamó la atención fue toda una serie de irracionalidades en el sistema. Hubo una mala distribución de hospitales y médicos. Podría hacer algo sobre este problema, pero no mucho.

«En tercer lugar, existía toda una serie de graves ineficiencias sociales en el sistema. Afectan a un gran número de personas, directa e indirectamente, pero en el pasado el establecimiento médico las había ignorado a menudo. Estas ineficiencias afectaron en su mayoría a los pobres.

«La cuarta categoría de cosas relacionadas con el segundo y el tercero. Este fue el problema del aumento de los costos de la atención médica».²

Al principio, los comentarios de Chase parecen describir una situación que un gerente del sector privado encontraría familiar. El sistema de prestación de servicios de salud en la ciudad de Nueva York tiene objetivos equivocados, funciona de manera irracional e ineficiente y se está volviendo muy costoso. Pero el problema en el que Chase tuvo que operar estaba sustancialmente más allá de los límites de su agencia, por grande que fuera. Tuvo que «arrastrar en el establecimiento de salud». Y para hacer eso, tuvo que pasar por alto la administración de la ciudad y, al final, utilizar el mecanismo de contrato.

Comprimido en las palabras de Chase es un punto significativo. El horizonte temporal del administrador público es mucho más corto que el del gestor corporativo tradicional. IBM tenía alrededor de una década para establecer la serie de computadoras 360, como vimos antes. En 1963, George Romney, entonces presidente de American Motors, admitió que le había llevado siete años trabajando dentro de su empresa y siete años vendiendo en el mercado para hacer aceptable la idea de un coche compacto fabricado por Detroit. ¡Catorce años! (En retrospectiva, vemos que se necesitaba aún más tiempo.)

Chase buscó mejorar la prestación de atención para el envenenamiento por plomo, las drogas y el alcoholismo, así como la enfermedad tradicionalmente definida en un tiempo «muy rápido», lo rápido que no es claro, pero ciertamente menos de 14, 10 o incluso 5 años. ¿Por qué tan poco tiempo para tareas tan complejas? En parte, porque el ejecutivo público no tiene más tiempo. Nuestro sistema de administradores designados otorga la responsabilidad ejecutiva principal en las agencias operativas a hombres y mujeres cuyo mandato está vinculado al ejecutivo elegido que los designó.

Un gerente con fecha límite para cumplir

Volveremos a Chase más tarde. Ahora consideremos las reflexiones de otro ex ejecutivo del gobierno.

William Ruckelshaus, nombrado el primer jefe de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) en noviembre de 1970, comenzó su administración como Chase, hablando con muchas personas y tratando de obtener un sentido de dirección. Del mismo modo, encontró que muchas de las operaciones se enfocaron de manera inadecuada. En una entrevista, habló bruscamente de la importancia de su horizonte temporal:

«Obviamente, el problema de las emisiones de automóviles era algo que íbamos a tener que tratar. Iba a llegar un momento —si lees la Ley de Aire Limpio, esto fue en enero de 1971, justo después de que se aprobó— en que [las compañías automotrices] iban a venir a pedirme un poco más de tiempo [para cumplir con las normas de emisión]. Iba a tener que decidir si habían hecho o no un esfuerzo de «buena fe». Si toda esta situación no iba a ser completamente absurda, lo primero que tenía que hacer era convencer a la industria automovilística de que íbamos en serio con la aplicación. Eso fue inmediatamente claro para mí. De lo contrario, no habría manera, dentro de dos años o cada vez que solicitaban una prórroga de tiempo, de que yo pudiera pensar que habían hecho este esfuerzo de buena fe. Así que, tuvimos que averiguar cómo íbamos a convencerlos de que íbamos en serio. Cada 30 días teníamos plazos que cumplir involucrando asuntos muy complicados en la Ley de Aire Limpio».³

En otras palabras, 60 días después de asumir el cargo, Ruckelshaus tuvo que tomar medidas que influyeran en el comportamiento de toda la industria automotriz estadounidense. Y habría más decisiones cada 30 días. Ruckelshaus señaló que sus objetivos se complicaban por actos legislativos y de otra índole.

«La agenda fue, en primer lugar, detallada en términos de la herencia en el plan de reorganización, en términos de las agencias que heredamos. En segundo lugar, heredamos, junto con esas agencias, una gran cantidad de leyes de aplicación que, como la Ley de Aire Limpio, acaba de llegar rápidamente y no nos dio mucho margen de maniobra en términos de fijar no sólo los objetivos sino también el método por el que se iban a lograr.

«El Consejo de Calidad Ambiental existía desde enero de ese año y, en su primer informe, estableció una agenda ambiental muy amplia para la administración. Se había hecho mucho trabajo al respecto. El presidente, en su mensaje de febrero de 1970, también había establecido 37 objetivos separados que quería lograr en el próximo año y traducirse en legislación».

Los objetivos también fueron fijados por grupos de presión y superiores electos. Ruckelshaus tuvo que preocuparse por el Sierra Club, la Sociedad Audubon, y el movimiento del Día de la Tierra, por no hablar de General Motors, Ford, Chrysler, y (si los trabajos estaban amenazados), la AFLCIO.

El proceso de asignación de recursos está fragmentado precisamente para que pueda responder a las necesidades locales. Mientras estos deseos se expresen como necesidades o demandas de una manera que haga buena prensa o buena política, ellos encuentran su camino en la agenda del administrador. A veces estos objetivos locales tienen sentido; a veces son un obstáculo y una carga.

Presión de la prensa

Para los altos ejecutivos del sector público, la prensa es una consideración vital, mucho más que para la gestión corporativa. La prensa tiene una influencia importante en los objetivos y en los horizontes temporales. Esto es lo que Chase tenía que decir:

«Mi opinión es que en Nueva York siempre vas a tener una cierta cantidad de mala prensa porque no puedes evitarla. Los medios de comunicación son muy duros aquí; tienen mucho acceso. Una buena prensa es muy importante. Deberías intentar construir un «capital de prensa», es bueno tener dinero en este banco por muchas razones. Una razón es que es bueno para sus programas. Si consigues una buena prensa sobre lo que has hecho y lo que tus programas han hecho, facilita el reclutamiento, facilita la obtención de dinero, facilita todo tipo de cosas. También hace otra cosa. Tiende a mantener a la gente lejos de tu espalda. Si tu prensa es razonablemente buena, impedirá que la gente te persiga. El presidente Harry Truman dijo una vez algo al respecto: «En Washington se A veces golpear a un hombre cuando está abajo. En Nueva York, ellos siempre golpear a un hombre cuando está abajo.

«Las personas en el gobierno que tienen una vida dura con respecto a la prensa son aquellas personas que dirigen programas y que son responsables de partes del presupuesto. Te atrapan si no eres sincero, y entonces estás realmente en problemas.

«Otra cosa que aprendí fue que tienes, en los medios, estrellas y no estrellas. Mi consejo a cualquier funcionario es que usted debe saber con quién está tratando. Si usted está tratando con una estrella, ya sea un reportero de la New York Times o un tipo de TV, recuerda que sabe que es una estrella y lo que le interesa es verse muy bien. La forma en que se verá bien es, por lo general, hacerte quedar mal. Lo que a algunos les interesa es verse bien en las noticias de las seis. Otros reporteros, probablemente la gran mayoría, parecen estar realmente interesados en lo que está sucediendo».

A diferencia del ejecutivo empresarial, que puede funcionar con casi anonimato, el ejecutivo público debe gestionar el flujo de información sobre su (o ella) agencia para que pueda seguir adelante con la tarea de alcanzar los objetivos. Cuando McGeorge Bundy fue asistente especial del presidente Johnson, una vez comentó sobre lo que consideraba el impacto pernicioso en la política del tratamiento de los asuntos de los medios, especialmente de la televisión.⁴ Las estrellas de la prensa deben producir noticias que se venden diariamente. No quieren historias sobre el lento y cuidadoso cambio de una organización ni sobre la delicada conversión de un establecimiento a nuevas ideas.

Restricciones al poder del administrador público

En la corporación, el propósito, la organización y las personas son temas centrales de la alta dirección. En el gobierno, aparecen los mismos temas, ¡pero con qué diferencia!

La estrategia empresarial ha sido llamada el arte del desequilibrio: la aplicación de recursos masivos a objetivos limitados. Por el contrario, la estrategia de una institución pública podría llamarse el arte de la imperfección—la aplicación de recursos limitados a objetivos masivos. El punto no es que una empresa tenga más dinero a su mando en relación con sus objetivos que el gobierno. Por lo general, lo contrario es cierto. Pero una empresa puede limitar sus objetivos a un conjunto de tareas coherentes con sus recursos.

Si el horizonte temporal de Chase de unos pocos años parece muy corto en comparación con el 14 de Romney y el 10 de IBM, ¿qué pasa con el de Ruckelshaus? ¡Tuvo que establecer estándares de emisiones para la industria automotriz de EE.UU. en 60 días!

La dificultad se ve agravada por la falta de control de los recursos clave. Considera la situación de Chase otra vez. En principio, responsable de la salud de Nueva York, su organismo se ocupa de sólo una fracción de las organizaciones y actividades encargadas de la salud. Se consideró que las organizaciones que podía controlar eran tan lentas para responder a sus esfuerzos que trabajaba alrededor de ellas en lugar de a través de ellas.

¿Por qué no tomó el enfoque más lento y directo? Porque estaría fuera de la oficina mucho antes de que las consecuencias de tal enfoque pudieran solucionarse por sí mismas. Un ejemplo extremo del impacto de los horizontes temporales es el caso de Jerome Miller, comisionado de servicios para la juventud en Massachusetts entre 1969 y 1973. Habiendo descubierto que las instalaciones para encarcelar y corregir a los delincuentes juveniles eran destructivas, asquerosas y crueles, y habiendo llegado a la conclusión de que no podía hacer mejoras permanentes durante su mandato, cerró todas las instalaciones en lugar de dejar que se retiraran después de dejar el cargo.

Una razón, entonces, por la que a los ejecutivos del sector público les resulta difícil movilizar recursos para alcanzar objetivos es que los horizontes temporales son cortos, pero los tiempos de respuesta institucional son largos. Es cierto que los organismos pueden reorganizarse. Pero como Chase, Ruckelshaus y muchos otros líderes gubernamentales han descubierto, es poco probable que el jefe de la agencia tenga el tiempo, la información o el control listo de los incentivos para redirigir los esfuerzos de los niveles operativos de la organización.

Pero esto no es todo. En parte porque es difícil concebir medidas de progreso (en el caso de Ruckelshaus, por ejemplo, ¿cuál es una buena medida de «aire limpio»?) , en parte porque los sistemas de contabilidad pública tienden a diseñarse para controlar los gastos y no para apoyar la gestión y la planificación, en parte porque la administración pública protege al personal de los deseos inmediatos de los dirigentes políticos y en parte porque es prácticamente imposible cambiar el comportamiento de cualquier organización rápidamente, por todas estas razones, los administradores públicos rara vez encuentran posible hacer los cambios que desean.

Gestores de operaciones

Tanto Chase como Ruckelshaus fueron capaces de atraer a personas talentosas para el personal de sus nuevas organizaciones. De alguna manera, estos dos tuvieron suerte. Los nuevos líderes de organizaciones antiguas a menudo están bastante limitados. Pero lo extraño es que los administradores públicos rara vez se quejan de la calidad de sus subordinados inmediatos. Es a nivel operativo y medio donde surgen quejas.

Compare la situación en los negocios privados. Los jefes de una empresa pueden modificar el tamaño del cuadro de dirección en cualquier nivel. Pueden pagar bien a un número limitado de gerentes y, quizás lo más importante, pueden tomar tiempo y dinero para invertir en educación de gestión. Sin embargo, aparte de los militares y de unos pocos servicios civiles de carrera (como el servicio forestal y el servicio exterior), en los Estados Unidos no existe una tradición de formación de administradores públicos, tal vez porque generalmente se ha considerado más importante que los administradores sean sensibles que hábiles. Después de todo, si un administrador público tiene el tiempo y el poder para construir una organización que funcione sin problemas, su sucesor no necesariamente se beneficia. Para el sucesor, esa misma organización puede ser un obstáculo para el logro de los objetivos sociales recién elegidos.

Este punto es crítico, ya que bien puede ser que, con suficiente tiempo y persistencia, un administrador público pueda mover la estructura y la gente para producir los fines que desea. La organización se convierte entonces en un productor tan eficiente de un producto bien definido como cualquier organización privada. Ejemplos de este tipo de gerente público son Claude Shannon de los Institutos Nacionales de Salud, J. Edgar Hoover del F.B.I., Robert Moses de la Autoridad Triborough Bndge y la Comisión de Parques del Estado de Nueva York, y Edward King de la Autoridad Portuaria de Massachusetts. Cada uno de estos hombres fue capaz de maniobrarse en una posición en la que su control sobre el personal y la estructura de su organización y sobre el acceso de la organización a los fondos era inmune a la intervención política. (Para otro ejemplo, vea la barra lateral, «Ike analiza su estilo presidencial»).

Ike analiza su estilo presidencial

Los presidentes y gobernadores a menudo se enfrentan a la tarea de «administrar» cuando el poder sobre la cartera, la organización y el personal está en manos de una legislatura controlada por un partido contrario. Un análisis claro de esta situación se proporciona en una carta que Dwight D. Eisenhower escribió en respuesta a Tiempo' Henry Luce, quien había evaluado la presidencia de Eisenhower como insuficientemente agresiva.

8 agosto, 1960

Querido Harry:

Me declaro culpable de la acusación general de que mucha gente ha sentido que he sido un jefe demasiado fácil. Respetando esto hay una o dos cosas que te gustaría pensar. (No quiero defender, simplemente explicar.)

Excepto por mis dos primeros años como Presidente, durante los cuales disfruté del beneficio de una mayoría muy escasa en el Congreso, he tenido que lidiar con un Congreso controlado por la oposición y cuyo antagonismo partidista hacia el Poder Ejecutivo se ha mostrado a menudo abiertamente. La esperanza de hacer algo constructivo por la nación, a pesar de este tipo de oposición, ha requerido el uso de métodos calculados para atraer la cooperación, aunque un impulso natural hubiera sido atacar cargos partidistas y demagogos buscadores de publicidad.

Otro punto: el gobierno de los Estados Unidos se ha vuelto demasiado grande, demasiado complejo y demasiado omnipresente en su influencia en todas nuestras vidas para que un individuo pretenda dirigir los detalles de su importante y crítica programación. Los asistentes competentes son obligatorios; sin ellos, el Poder Ejecutivo se hundiría. Contratar las lealtades y la dedicación y los mejores esfuerzos de individuos capaces y sobresalientes requiere paciencia, comprensión, disposición a delegar y aceptación de la responsabilidad por cualquier error honesto —real o aparente— que esos asociados y subordinados puedan cometer. Esa lealtad de esas personas no se puede ganar cambiando la responsabilidad, lloriqueando, regañando o demagogia. Los subordinados principales deben tener confianza en que ellos y sus posiciones son ampliamente respetados, y el jefe debe hacer su parte para asegurar que esto sea así.

Por supuesto, podría haber sido más firme al tomar y anunciar decisiones e iniciar programas. Sólo puedo decir que adopté y utilicé esos métodos y modales que me parecieron más efectivos. (Debo añadir que uno de mis problemas ha sido controlar mi temperamento, ¡un temperamento que he tenido que luchar toda mi vida!)

Por último, está la cuestión de mantener una imagen respetable de la vida americana ante el mundo! Entre las cualidades que el gobierno estadounidense debe exhibir está la dignidad. A su vez, el principal portavoz gubernamental debe esforzarse por mostrarlo. En la guerra y en paz no he tenido respeto por el escritorio, y he despreciado al hablador ruidoso y astuto. Si mis propias ideas y prácticas en este asunto han surgido de la debilidad, no lo sé. Pero fueron y son deliberados o, más bien, naturales para mí. No son accidentales.

Como siempre,

Ike

Mediciones del rendimiento

Enumerar estos nombres es revelar un nuevo problema. Cuando los administradores públicos eficientes logran monopolios políticos que les permiten ignorar las presiones del mercado, los costos para la sociedad pueden ser mucho mayores que los costos de un monopolio empresarial que viola la Ley Sherman. La cuestión de los costos y beneficios de los gerentes políticamente inmunes debe estudiarse más a fondo, pero es probable que parte de la respuesta se encuentre en la forma en que medimos a los altos directivos.

En el sector privado, como se mencionó anteriormente, confiamos en el mercado para probar los propósitos de los gestores privados. Si el mercado quiere lo que producen, se aceptan los propósitos. Si una empresa quiere los esfuerzos de sus gerentes, recompensa a los gerentes. Por el contrario, en el sector público nos preguntamos si existe un debido proceso en el camino un gerente ha cumplido su tarea. Y al juzgar la sustancia de un programa, debatimos si se trata de un uso eficiente de los recursos, dado Lo prometí resultados.

Pero el debido proceso es un fin político. ¿Qué puede significar que utilizamos un fin político para juzgar los medios de gestión y utilizar un criterio de eficiencia, aplicado antes del hecho, para juzgar los fines de un programa prometido? En la década de 1960, ¿era Head Start un «desperdicio de fondos», como a menudo se alega, porque era una mala idea (este era el punto de vista convencional) o porque fue implementado a nivel operativo por personas insuficientemente cualificadas (una visión alternativa)?

Todo lo que hemos aprendido sobre la tecnología de gestión de grandes organizaciones sugiere que cuando las apuestas de los administradores están ligadas a resultados intermedios a corto plazo en lugar de a las consecuencias amplias y a largo plazo de su acción, los resultados a menudo son patológicos para la organización.⁵ El esfuerzo se distrae y a menudo se convierte en subversivo de propósito.

¿Qué puede hacer el administrador público para ser constructivo cuando se da que (1) su horizonte temporal debe ser corto, y (2) su jefe elegido y, por lo tanto, él es políticamente vulnerable? La dirección hacia una respuesta se puede encontrar en el registro de cómo Chase y Ruckelshaus manejaban el propósito organizacional, el problema de la estructura y la selección de personas.

Para empezar, ambos hombres estaban dispuestos a liderar. Cada uno encontró un simple objetivo que ayudó a orientar su organización y que protegía sus flancos políticos. Los comentarios de Chase son instructivos.

«Básicamente, sentí que mi trabajo era hacer que la gente fuera saludable y que la política, ya sea con un gran P o con un poco de p—no haría, incluso si lo manejara bien, necesariamente haría a la gente sana. Sin embargo, era muy importante manejar esas situaciones tan hábilmente como pude porque, si no lo hacía, podría tener muchos problemas y el trabajo no se haría. Así que lo que traté de decirme a mí mismo, y también a mi personal, era que la forma en que tenían que medirse a sí mismos era preguntar: «¿A quién hemos hecho saludable hoy?» Esa fue la salida. Tener una reunión con este concejal o con ese grupo comunitario per se no fue un resultado.»

En el mismo sentido, Ruckelshaus explicó por qué eligió la reducción de la contaminación como objetivo para la EPA. Todos los miembros de la organización podían comprender y relacionar su actividad con ese objetivo. En los términos administrativos que hemos discutido, declararon el propósito en términos de productos que podrían medirse. Los plazos más cortos de Chase le permitieron un segundo paso al que se le negó Ruckelshaus. Señaló lo siguiente:

«En mi opinión, la política ocurre muy a menudo cuando hay un vacío, cuando no hay un análisis real. Entonces, la decisión de asignación de recursos generalmente se basa en quién tiene más influencia o quién grita más fuerte. Creo firmemente que si no tienes el talento analítico y si se toman decisiones importantes, se tomarán, pero se harán por otro proceso que el análisis».

Como consecuencia, Chase se movió temprano para construir su propia capacidad analítica. Ruckelshaus también creó un equipo para el análisis, pero no pudo llevarlo a cabo en las primeras decisiones que la EPA tenía que tomar.

Cada hombre era responsable de gestionar una nueva aglomeración de agencias previamente independientes. Ruckelshaus se trasladó a integrar sus subunidades reorganizando de líneas programáticas hacia líneas funcionales y agrupando al personal de la sede en un solo edificio. Tal vez debido a que el análisis de Chase indicaba que no operaría directamente a través de su propia organización, no hizo cambios estructurales en los organismos operativos.

Sin embargo, Chase hizo cambios importantes en el personal operativo. Lo más notable es que trajo directivos profesionales como hombres número dos en programas tradicionalmente dirigidos por médicos. Las opciones de Chase para los puestos de alto nivel reflejaban su preocupación por la falta de análisis y la ineficiencia que, a su juicio, caracterizaban el sistema de prestación de servicios de salud. Sus decisiones reflejaron también su sensibilidad política al papel de los médicos en el establecimiento de salud. Por el contrario, Ruckelshaus atrajo nuevos gerentes para la EPA dentro de la estructura tradicional de administración reguladora y federal. Obligado a trabajar en lugar de alrededor de las organizaciones que heredó, necesitaba gerentes familiarizados con las complejidades de Washington y con las capacidades de sus subunidades.

Ruckelshaus fue ingenioso en el uso que hizo de la presión política de los ambientalistas y el senador Edmund Muskie. Con los objetivos ambientales en debate, Ruckelshaus utilizó el lobby ambiental en efecto para medir la posición y los logros de su organización. Las medidas del lobby y su capacidad para hacerlos públicos ayudaron a mantener la presión sobre el Congreso y la Casa Blanca para apoyar los esfuerzos adicionales de su organización. Por el contrario, Chase adoptó un enfoque característico del sector privado: construyó sistemas de presentación de informes para proporcionar control cuantitativo sobre las operaciones.

En resumen, parece que tanto Chase como Ruckelshaus hicieron progresos porque lograron influir en el propósito, la estructura y la gente de sus organizaciones. Pero fueron capaces de hacerlo porque cada uno fue capaz de idear una forma políticamente aceptable de formular los objetivos de su organización. Además, cada uno fue capaz de mover su organización hacia los objetivos con acciones políticamente aceptables. Ambos eran buenos políticos, pero tampoco «jugaban a la política» en el sentido peyorativo de esa frase.

Este es presumiblemente el mensaje hacia el que Richard E. Neustadt y otros científicos políticos han dirigido nuestra atención. Para ser eficaz en el sector público, usted debe ser un político. Pero (tal vez contrario a lo que han argumentado es sabio) no debes jugar por el poder político. Más bien, es mediante el uso de conocimientos analíticos y operacionales, apoyados por el personal, que se puede elaborar y ejecutar un programa sustantivo.

Debido a que el acceso directo a la influencia administrativa es limitado, esta tarea es extremadamente difícil. El progreso no proviene de los cambios revolucionarios o de la depuración de los organismos establecidos, sino de los ajustes en la perspectiva, los procedimientos de dotación y las medidas del marco existente. Precisamente porque el tiempo es corto, las herramientas son limitadas y el contexto político que consume es difícil encontrar buenos gestores públicos. El trabajo de gestión es asombroso.

Descartar una antigua analogía

He intentado demostrar que los negocios estadounidenses son una analogía inapropiada para discutir y evaluar la gestión pública. En el sector público, finalidad, organización, y gente no tienen el mismo significado y significado que tienen en los negocios. Las diferencias se harían aún más grandes y más complicadas si pudiéramos tomar espacio para reconocer los contrastes entre las organizaciones públicas: los organismos reguladores en oposición a las organizaciones militares y paramilitares, por ejemplo, o los secretarios del gabinete en oposición a los funcionarios electos.

Aunque sabemos lo suficiente sobre la gestión en el sector público como para saber que es diferente de la gestión corporativa, no sabemos tanto como deberíamos. Hay enormes promesas en algunos de los cursos universitarios de gestión pública que se han desarrollado en todo el país. Están construyendo la base de entendimiento que necesitamos. Si aceptamos como inevitable que las legislaturas legislarán la Segunda Venida al menos una vez una sesión, y que la prensa proclamará la llegada de mesías y demonios con regularidad semanal; si entendemos que la eficiencia de ciertas clases implica monopolio del poder de una manera que no toleramos ni siquiera en la fabricación y venta de plástico, electrodomésticos o alimentos; y si podemos aceptar estos fenómenos como humanos y no patológicos; entonces tal vez podamos observar sistemáticamente cómo se comportan las organizaciones públicas y aprender a manejarlos mejor.

1. Chester I. Barnard, Funciones del Ejecutivo (Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1938).

2. Entrevista inédita con Andrew Kerr en relación con el Estudio de la Carta de la Ciudad de Nueva York.

3. «William D. Ruckelshaus and the Environmental Protection Agency», Harvard Business School Case 4-375-083, preparado por Peggy Wiehl bajo la dirección del profesor Joseph L. Bower y distribuido por Intercollegiate Case Clearing House, Soldiers Field, Boston, Mass. 02163 (Copyright © 1974 por el Presidente y Becarios de la Universidad de Harvard).

4. McGeorge Bundy, «Damn the Absolute: Notes on Authority and Autonomy», discurso pronunciado el 11 de noviembre de 1970 ante el Consejo Escocés.

5. Véase, por ejemplo, mi artículo, «Planning in the Firm», American Economic Review, mayo de 1970,. 186, y el capítulo 7 del libro, La Sociedad Corporativa, Robin Marris, editor (Nueva York: John Wiley & Sons, 1974).

A version of this article appeared in the March 1977 issue of Harvard Business Review. — Joseph L. Bower Via HBR.org