Gestión del cambio en el gobierno

Cuando el huracán Katrina se apoderó de Nueva Orleans en el verano de 2005, las muertes, las lesiones y los daños a la propiedad que resultaron fueron recordatorios contundentes del costo para todos nosotros cuando el gobierno a cualquier nivel —federal, estatal o local— no funciona tan bien como debería. El año anterior, la Comisión del 11 de septiembre descubrió que los fracasos del gobierno para anticipar y responder a los ataques terroristas de esa fecha eran «síntomas de la incapacidad general del gobierno para adaptar la forma en que maneja los problemas a los nuevos desafíos del siglo XXI». Aunque muchos funcionarios públicos actuaron heroicamente, estos horribles acontecimientos y sus secuelas dramatizan la necesidad de un alto rendimiento por parte de los organismos gubernamentales, tanto para hacer frente a situaciones de vida o muerte como para evitar que las crisis lleguen a ese punto.

Esta es una verdad que se pasa por alto fácilmente cuando el sector privado está logrando impresionantes ganancias en productividad y descubriendo soluciones de mercado a grandes necesidades sociales. En realidad, las agencias gubernamentales de alto rendimiento se parecen a las empresas bien administradas. Ambos tienen objetivos dignos; procesos racionales y bien diseñados; rendición de cuentas estricta; y líderes eficaces. Pero las profundas diferencias en sus propósitos, sus culturas y los contextos en los que operan conjuran obstáculos muy diferentes. El mayor desafío para lograr un cambio exitoso y una mejora significativa y sostenida del desempeño en la esfera pública no es tanto identificar soluciones, que en su mayoría son sencillas, como trabajar en torno a cuatro obstáculos singulares.

En primer lugar, normalmente no se elige a los dirigentes de los organismos por su compromiso de encabezar la reforma o porque tienen un historial en la dirección de los esfuerzos de cambio a gran escala. Más bien, son nombrados sobre la base de su dominio de políticas, conocimientos técnicos en el trabajo de la agencia o conexiones políticas.

En segundo lugar, una vez que se selecciona a una persona para dirigir una agencia, por lo general sólo tiene una cantidad limitada de tiempo para ver un esfuerzo de cambio a través. El proceso de nominación puede ocupar los primeros nueve meses o más de un mandato de cuatro años de un presidente de Estados Unidos, y para el último año de ese mandato, el jefe de la agencia puede haber comenzado a buscar su próximo trabajo. Como resultado de ello, el promedio de permanencia de los funcionarios designados por cargos políticos es de 18 a 24 meses, tentando a los altos funcionarios de los organismos a concentrarse en las reformas de política que se pueden aplicar rápidamente, en lugar de en reformas organizativas que requieren mucho tiempo, cuyos resultados tal vez no estén todavía por ver.

En tercer lugar, las normas que rigen esferas como las aprovisionamiento, el personal y la presupuestación, que se adoptaron originalmente para prevenir las irregularidades del sector público, han creado lugares de trabajo mucho menos flexibles que los del sector privado. Y las doctrinas legales destinadas a mantener las actividades de las agencias dentro del ámbito de los poderes que les delega el Congreso pueden inhibir la iniciativa. Los directivos del sector público saben también que las sanciones por fracaso son casi siempre mayores que las recompensas por un rendimiento excepcional.

Por último, en una democracia, todo el mundo tiene un interés legítimo en las actividades de una agencia. Entre las principales circunscripciones se encuentran no sólo el presidente de los Estados Unidos, miembros del gabinete, miembros del Congreso y organizaciones de supervisión como la Oficina de Gestión y Presupuesto, sino también grupos de vigilancia de interés público y los medios de comunicación. La mayoría de las operaciones de una agencia se llevan a cabo en una pecera, y casi todas las iniciativas están obligadas a encontrarse con la desaprobación de alguien.

Estos hechos de la vida pública tal vez nunca desaparezca. Pero hay líderes de agencias que han descubierto cómo apoyar a los actores clave, reasignar a los empleados a la verdadera misión de una agencia, emprender una reforma tan exhaustiva que los elementos resistentes no pueden subvertirla, y sentar las bases para los próximos pasos de manera tan clara y sistemática que el progreso continúa cuando el liderazgo cambia de manos.

La transformación de tres organizaciones federales que se analiza a continuación demuestra cómo se pueden lograr cambios profundos y mejoras significativas en el desempeño en los organismos públicos. La Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA), que supervisa las condiciones laborales principalmente en el sector privado, redefinió su misión y objetivos y previó una nueva forma de alcanzarlos. La Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno, o GAO, que investiga a otros organismos federales y publica informes sobre su desempeño, adoptó muchas de las prácticas de gestión de los conocimientos que se encuentran en el sector privado. Y Operaciones Especiales se transformó de un brazo especial del ejército en una fuerza permanente de élite integrada por militares y mujeres militares procedentes de varias ramas militares. También cuenta con el primer mando del ejército responsable de todas las Fuerzas de Operaciones Especiales.

Prácticamente todas las administraciones en los últimos 40 años han puesto en marcha iniciativas para mejorar el desempeño del gobierno, incluidas las del Presidente Bush y el Presidente Clinton. Sobre la base de mi experiencia como consultor de organizaciones del sector público y privado, he identificado cinco principios que caracterizan los esfuerzos exitosos de cambio en el sector público y pueden lograr los resultados deseados.

Principio 1: Mejorar el desempeño en relación con la misión del Organismo

Las organizaciones del sector público no se crean para maximizar la riqueza de los accionistas. Más bien, están encargados de promover un aspecto particular del bienestar del público. La ejecución efectiva y eficiente de su misión es lo que pagan los contribuyentes. También es lo que motiva al personal de la agencia. La razón por la que la mayoría de los empleados de OSHA se levantan e van a trabajar por la mañana es para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores estadounidenses. Pero la misión puede ser borrosa o perdida a medida que cambian las prioridades políticas y los líderes de las agencias van y vienen. Incluso en la mejor de las situaciones, la misión está sujeta a diversas interpretaciones.

Cuando Joseph Dear se convirtió en el secretario adjunto de trabajo (y jefe de OSHA) en 1993, OSHA midió el éxito principalmente en términos del número de inspecciones realizadas y multas impuestas. Si bien en ciertas situaciones las inspecciones y las multas eran la respuesta adecuada, no eran la única, y a veces no la más eficaz, forma de hacer avanzar la misión de la OSHA. Evidentemente, el organismo se había convertido en un cautivo de métricas destinadas originalmente a promover la seguridad en el lugar de trabajo, pero con el tiempo se había convertido en un fin en sí mismo.

¿Cómo ocurre la deriva así? ¿Y por qué los líderes no corrigen el curso cuando lo hace? En el caso de OSHA, la exposición del personal a lo largo de los años a lesiones y muertes en el lugar de trabajo que podrían haberse evitado había inculcado en algunos de ellos una actitud punitiva hacia los negocios. La insistencia del organismo en las inspecciones y las multas ha reforzado esa actitud, lo que ha impedido a muchos empleados darse cuenta de que pueden existir mejores alternativas. Comprensiblemente, el enfoque disciplinario de OSHA antagonizó a muchos empleadores, que a menudo subestimaron el costo de los riesgos en el lugar de trabajo para sus empleados y para ellos mismos. Estas empresas adoptaron la actitud, «cuanto menos haga OSHA, mejor». Para ambos grupos, la aplicación parecía ser un juego de zero sum.

Muchos empleados de agencias, sin embargo, no eligen un lado. En cambio, se sienten distanciados de la estrategia y misión de su agencia. No ven cómo sus esfuerzos individuales afectan directamente al desempeño de la agencia, por lo que comienzan a centrarse en producir productos, que son fáciles de cuantificar, en lugar de lograr resultados, a los que no se aplican medidas del sector privado como el retorno del capital invertido, o ROIC. A medida que los empleados pierden de vista la misión general, pueden llegar a preocuparse sólo por las cosas que pueden controlar directamente, como proteger su propio territorio.

En consecuencia, el esfuerzo de transformación de la OSHA comenzó con un compromiso renovado con la misión. Eso significaba ayudar a los empleados a redescubrir la razón por la que se creó la agencia, para reducir el número de lesiones, enfermedades y muertes en el lugar de trabajo, y luego llegar más allá de ella pidiendo la eliminación de todos los males prevenibles en el lugar de trabajo en diez años. Aunque literalmente imposible de lograr, este objetivo de estiramiento estaba destinado a estimular el pensamiento innovador. También tuvo el efecto de hacer imposible dudar de la reorientación de la agencia.

Una vez que se ha articulado una misión, los dirigentes de los organismos deben poner un interés en el terreno estableciendo un mejor desempeño frente a la misión como objetivo fundamental del esfuerzo de transformación. Para ello, es preciso elegir objetivos claros de mejora del rendimiento y formular iniciativas concretas. En el proceso, se expondrán deficiencias de desempeño o habilidades en la organización. Cuando David Walker se convirtió en el Contralor General de los Estados Unidos (y líder de GAO) en 1998, la capacidad de la oficina para cumplir su misión había sido dañada por una Reducción de personal. Poco después de asumir su nuevo cargo, Walker hizo de abordar las deficiencias de personal y habilidades una prioridad. En el caso de Operaciones Especiales, alinear el rendimiento y la misión significaba adaptarse a la nueva realidad de la «guerra asimétrica», en la que el enemigo estaba simbolizado no por un tanque ruso y su tripulación, sino por terroristas en un jet comercial cargado de pasajeros y combustible.

En el mundo empresarial, consideraciones como el ROIC ayudan a las empresas a establecer prioridades y evaluar iniciativas. Mejorar el desempeño frente a la misión es un marco para hacer lo mismo en las organizaciones del sector público. La OSHA utilizó los objetivos de mejora del rendimiento para determinar qué iniciativas deben emprenderse. Por ejemplo, la oficina de OSHA en Atlanta East obtuvo el compromiso de una empresa siderúrgica local de proporcionar a todos sus trabajadores equipos diseñados para protegerlos de caídas. En los primeros seis meses en que el acuerdo estaba en vigor, tres trabajadores cayeron desde alturas de 60 pies o más. Sin el equipo que llevaban, los tres habrían muerto. Durante el mismo período, las reclamaciones de indemnización de los trabajadores en la empresa pasaron de más de $1 millón a $13,200; en los primeros tres meses, los costos de accidentes por persona-hora cayeron un 96%.

Principio 2: Ganar a las partes interesadas

Mientras que los directores ejecutivos tienen que complacer a grupos tales como prestamistas, analistas de valores y accionistas, la gama de partes interesadas que los jefes de agencias deben cultivar es aún más amplia. En términos generales, se dividen en dos grupos: externos e internos.

Interesados externos.

Las Fuerzas de Operaciones Especiales estuvieron activas durante la Guerra de Vietnam, operando detrás de las líneas enemigas y en combinación con fuerzas indígenas, pero casi habían quedado sin negocio después del final de la guerra. El ejército redujo las Fuerzas Especiales de siete grupos activos a tres, la marina redujo el número de SEAL a la mitad y la fuerza aérea desactivó todos sus cañones de Operaciones Especiales.

Como resultado, Estados Unidos perdió la mayor parte de su capacidad para lanzar y sostener operaciones clandestinas exigentes en apoyo de las fuerzas convencionales estadounidenses. La pérdida fue más evidente en el intento fallido de 1980 de rescatar rehenes estadounidenses en Irán. Un grupo de soldados, funcionarios del Departamento de Defensa, miembros del Congreso y su personal se volvieron muy preocupados por la falta de preparación de Estados Unidos ante el terrorismo, las insurgencias extranjeras y otras amenazas no convencionales a la seguridad nacional. Este grupo lanzó una campaña de renovación de Operaciones Especiales para hacer frente a estos peligros, que condujo a la aprobación, en 1987, de la Enmienda de Nunn-Cohen a la Ley de reorganización del Departamento de Defensa Goldwater-Nichols de 1986, que creó el primer mando responsable de todas las Fuerzas de Operaciones Especiales. Dirigido por un general de cuatro estrellas, el SOF reconstituido ahora incluye Rangers del Ejército, Operaciones Especiales de la Fuerza Aérea y SEAL de la Marina, así como unidades de Comando de Operaciones Especiales de Marina.

Incluso después de que se estableciera el mando conjunto, los dirigentes de la SOF tuvieron que convencer a las partes interesadas actuales del alcance y el valor de las capacidades de las fuerzas. Una forma de hacerlo fue invitando a altos funcionarios militares y líderes políticos a Fort Bragg para observar a los soldados mientras realizaban sus ejercicios. Según el general Wayne Downing, tercer comandante de la SOF, se alentó a los soldados a relacionar la amplitud de su experiencia y experiencia, incluyendo su dominio de lenguas y culturas extranjeras. En una ocasión, recuerda, un soldado habló sobre la atención médica y la educación que proporcionaba a las tribus en las colinas de Omán.

El liderazgo de la SOF también quería que los diplomáticos estadounidenses entendieran cómo las Fuerzas Especiales podrían ser útiles para ellos. Durante un curso de capacitación de seis semanas, se invitó a nuevos embajadores a volar a Fort Bragg. En el vuelo había un pelotón de SEAL, vestido con equipo de combate. Los SEAL celebraron una reunión informativa y luego se pusieron en paracaídas. Como el General Downing lo describió: «Soltamos el portón trasero del avión, y luego los SEAL salen del extremo del avión. Cuando los embajadores bajen del avión, los SEAL los están esperando. Eso atrapa su atención. Les mostramos operaciones psicológicas, disparos, situaciones de rescate de rehenes». Varios de los embajadores, por ejemplo, tomaron la función de rehén en un ejercicio de capacitación. Un equipo de asalto dio a los participantes una demostración en el campo de tiro. Los SEAL también llevaron a cabo una misión nocturna. «Después de vernos», continúa Downing, «[los embajadores] pueden entender lo que hacemos y cómo podemos serles de ayuda».

GAO adopta su propio enfoque para ganarse a las partes interesadas. «Teóricamente, tengo 535 jefes en el Senado y en la Cámara», dice Walker. «Los respeto a todos, pero tengo que concentrarme en los que tienen más interés en un tema. Identificamos a las partes interesadas y trabajamos arduamente para comprender sus problemas e inquietudes. Si el tema es la clasificación de puestos, por ejemplo, me enfoco en el presidente y miembro de rango del comité del Congreso con jurisdicción sobre ese tema, así como en los miembros con intereses locales [Washington, DC], ya que el 75% de los empleados de GAO están radicados en DC». Su atención va más allá de los partidarios. «Dado que somos una agencia pública», explica Walker, «la oposición potencial sabe lo que estamos tratando de hacer desde el principio. Esta es la razón por la que es tan importante adelantarse a la curva: conocer los problemas y luego conocerlos antes de tiempo».

Partes interesadas internas.

Los empleados del sector público suelen permanecer en sus agencias durante mucho tiempo, generalmente mucho más tiempo que los líderes de sus agencias. Y muchos han visto cómo los esfuerzos de cambio van y vienen, con poco efecto. Pero la longevidad del personal en realidad puede ser útil para un líder que busca un cambio. Esto se debe a que esos empleados saben mucho sobre cómo funcionan sus agencias y dónde fallan. Al obtener activamente conocimientos operacionales de ellos, los líderes no solo sientan la base intelectual para el esfuerzo de cambio, sino que también ayudan a obtener el apoyo de los empleados necesario para que tenga éxito.

En mi experiencia, en cualquier agencia determinada, aproximadamente una cuarta parte de los empleados son inicialmente receptivos a una iniciativa de cambio (a veces por frustración con cómo se han manejado las cosas en el pasado), una cuarta parte son resistentes y la mitad restante está en la valla. La continua receptividad del primer grupo no puede darse por sentada. Para mantener a esos empleados a bordo, los objetivos del esfuerzo de cambio deben estar en consonancia con sus valores, las razones por las que llegaron a la agencia en primer lugar. La articulación de un objetivo de estiramiento como el OSHa'— «eliminar todos los males prevenibles en el lugar de trabajo en diez años» — ayuda a demostrar la sinceridad del compromiso del nuevo liderazgo, incluso a los ojos de los dudosos. Objetivos como «centralizar la IT» o «reducir las capas de administración», por sí mismos, no generarán la cantidad de energía necesaria para transformar la forma de trabajar de una agencia y su visión de sí misma.

Objetivos como «centralizar la IT» o «reducir capas de administración», por sí mismos, no generarán la cantidad de energía necesaria para transformar una agencia.

Cuestionarios, entrevistas y observación pueden determinar quién en la organización es susceptible de cambiar. La falta de preparación para el cambio suele atribuirse a cuestiones de habilidad y voluntad. Algunos pueden dudar de su capacidad para mantenerse al día en la nueva organización. Piensan: «He tenido éxito en mi trabajo durante 20 años, pero me temo que no tengo las habilidades para tener éxito en la organización que se propone». Otros pueden carecer de la voluntad de participar en otro esfuerzo de cambio: «No creo que los cambios propuestos mejoren el rendimiento». O, «Los cambios propuestos amenazan mi territorio». O incluso, «No tengo la motivación para hacer frente a tantos cambios».

Los programas de capacitación bien elaborados pueden disipar las preocupaciones acerca de las deficiencias de habilidades. Su valor es psicológico y práctico. A medida que los empleados ganan confianza, se vuelven más abiertos a los cambios en su trabajo o entorno. Otras tácticas abordan la falta de voluntad. OSHA, por ejemplo, convocó a un equipo de cambio de «división diagonal» que representa todas las funciones de la agencia y los niveles de presentación de informes, así como a los miembros de la administración y del sindicato, para desarrollar la comprensión de los empleados de los desafíos de desempeño de la agencia y el apoyo a los cambios recomendados. El equipo visitó organismos públicos y empresas de alto rendimiento para aprender de su experiencia en la lucha contra los males del lugar de trabajo. Acompañaron al equipo algunas personas que inicialmente se habían opuesto al esfuerzo de cambio, pero fueron elegidas con la esperanza de que lo que vieron en las visitas ayudaría a suavizar su resistencia, y lo hizo. El equipo aprendió que la División de Protección Ambiental del Estado de Georgia asigna sus limitados recursos al identificar los puntos críticos ambientales del estado. Y la Compañía de Seguros Argonaut, encontró, cuantificó el costo para las empresas de lesiones en el lugar de trabajo y luego ayudó a esas empresas a implementar sistemas de seguridad y rendición de cuentas. A partir de este tipo de exposición, los miembros del equipo adquirieron un conocimiento sofisticado de las mejores prácticas y, no menos importante, una nueva creencia en su viabilidad.

Para alentar al personal de GAO a adoptar nuevos procedimientos, Walker se centró en los incentivos. GAO había sido un lugar en el que casi todos los empleados recibían aumentos salariales en gran medida sobre la base del tiempo en el puesto y la clasificación o categoría del puesto, independientemente de su desempeño. Ahora, la compensación se estructura en rangos salariales basados en el mercado, y los empleados son recompensados por su experiencia, liderazgo, mayor responsabilidad y otras contribuciones al rendimiento.

Principio 3: Crear una hoja de ruta

A mediados de la década de 1980, los graduados del MBA parecían considerar la fabricación como una caja negra: pones algunas cosas dentro y fuera aparece un producto en el otro extremo. Muchos reformadores gubernamentales consideran el proceso de transformación de manera similar y, por lo tanto, no prestan atención cuidadosa a las medidas necesarias para pasar de «aquí» (condición actual de organismo) a «allí» (mejora del desempeño).

La hoja de ruta para las actividades de cambio suele tener tres fases principales: determinar los objetivos de rendimiento, establecer prioridades y poner en marcha el programa.

Identificar objetivos de rendimiento.

En cualquier esfuerzo de cambio, debe comenzar en la parte superior y luego moverse rápidamente para garantizar la participación y el apoyo de una amplia sección transversal de empleados. Es prerrogativa del jefe de la agencia y de sus altos directivos definir la misión. En GAO, por ejemplo, David Walker comenzó hablando con el Congreso y los dos grupos internos clave de la agencia: los directores gerentes de la agencia y los 25 representantes de los empleados que integran el Consejo Asesor de Empleados. «Hablamos de lo que tenemos que hacer. Lo discuto con ellos en vivo para que puedan aportar información y hacer preguntas».

El líder de la agencia puede entonces encargar un equipo de cambio compuesto por personas que son muy respetadas por los compañeros de la agencia, apoyan firmemente la necesidad de cambio y representan las diversas áreas de la agencia directamente afectadas por el esfuerzo de cambio. Este equipo identifica las esferas de actuación que requieren la atención más urgente y esboza los principales obstáculos a la reforma.

Una forma en que el equipo de cambio puede hacer estas cosas es llevar a cabo investigaciones internas mediante entrevistas con administradores superiores, personal de la sede, personal sobre el terreno y expertos externos. El equipo también podría revisar los informes internos, los documentos de los comités de supervisión del Congreso y los artículos y libros de expertos que han estudiado la agencia. El equipo debería analizar los esfuerzos de cambio realizados en el pasado para determinar cuáles tuvieron efectos positivos, cuáles se vieron rebajados y por qué.

A continuación, el equipo de cambio puede realizar talleres de rediseño para desarrollar recomendaciones para mejorar el rendimiento. En el caso de OSHA, se llevaron a cabo talleres de estrategia, organización y rediseño de procesos con el fin de desarrollar un modelo para una nueva oficina de aplicación sobre el terreno de mayor rendimiento. Uno de esos talleres se refería a la tramitación de las denuncias oficiosas, es decir, las comunicadas verbalmente. En la parte delantera de la sala donde se celebró el taller se colocó un mapa del proceso de denuncia en curso. Un facilitador esbozó brevemente el procedimiento actual y describió las medidas que podrían adoptarse, basadas en las mejores prácticas. A continuación, el facilitador hizo al grupo una serie de preguntas tales como: «¿Tiene el proceso algún paso redundante?» «¿Hay entregas que deberían eliminarse?» «¿Hay pasos que se deben agregar?» «¿Cuáles deberían ser automatizados?» Para cada paso del proceso actual, los participantes del taller, que incluían miembros del equipo de cambio y empleados de OSHA que habían manejado quejas informales o estaban familiarizados con el proceso, presentaron sugerencias para mejorar. En el transcurso de una tarde, se generaron unas 150 ideas.

Fije prioridades.

Una vez que todas las sugerencias están sobre la mesa, el siguiente paso es decidir cuál adoptar y en qué secuencia. ¿Debería una agencia concentrarse en los ámbitos en los que las posibilidades de mejora son más marcadas? ¿En las áreas que más preocupan a las partes interesadas externas, incluido el público en general? ¿O en áreas donde uno puede obtener resultados más rápido, inspirando así más esfuerzos?

Para la mayoría de los programas, recomiendo construir una matriz de 2 x 2, indicando alto y bajo impacto en el rendimiento en un eje y alta y baja dificultad de implementación en el otro. Casi siempre se recomendaría la aplicación inmediata de esas ideas que podrían tener el mayor impacto en la mejora de la actuación profesional en relación con la misión, al tiempo que plantean la menor dificultad.

Por supuesto, hay momentos en los que está claro que una iniciativa tendrá un impacto tan significativo en el desempeño que las dificultades que implica llegar allí deben descontarse. Al utilizar una matriz similar para decidir cuál de las ideas del taller aplicar primero, la OSHA descubrió que la implementación de ciertos rediseños de procesos iba a implicar cinco semanas de capacitación del personal, lo que representaba tiempo fuera de la inspección y la aplicación. Sin embargo, los programas continuaron porque tanto el equipo de cambio como los dirigentes de los organismos creían que tendrían un efecto tan significativo en el desempeño que el costo estaba justificado.

También ayuda a lograr resultados tangibles que se puedan lograr rápidamente, incluso si no son los que tendrán el mayor impacto. En cada una de las aproximadamente 65 oficinas sobre el terreno de la OSHA, se dio a los oficiales de primera línea un menú de oportunidades de mejora y luego se les pidió que eligieran la que consideraban más urgente. Luego tuvieron que comprometerse a alcanzar objetivos de rendimiento extremadamente precisos en ocho semanas. Esta técnica, llamada «avance», tuvo resultados sorprendentemente buenos. En la oficina de Parsippany de OSHA, Nueva Jersey, por ejemplo, el tiempo de respuesta a las quejas de los empleados por riesgos graves se redujo a la mitad después de solo ocho semanas. La iniciativa innovadora de OSHA demuestra que un cambio significativo no tiene que ocurrir lentamente. Las victorias rápidas también ayudan a generar fe en los esfuerzos de cambio que inevitablemente llevan años.

Desplegar el programa de cambio.

Es fundamental que las agencias siembren las semillas del cambio en un terreno fértil. Debido a que Parsippany y Atlanta East eran las oficinas de OSHA juzgadas las más receptivas al cambio, se convirtieron en las primeras oficinas piloto. Los funcionarios de esas oficinas se convirtieron en miembros virtuales del equipo de cambio (con sede en Washington), lo que ayudó a asegurar que las ideas recomendadas por los talleres se adaptaran a la aplicación sobre el terreno. Posteriormente se elaboró un plan de orientación y capacitación y se establecieron controles de riesgo. Representantes del equipo de cambio estuvieron presentes durante el primer mes más o menos para proporcionar orientación, resolver problemas a medida que surgieran y descubrir qué funcionaba bien y qué no.

Una vez concluida la fase experimental, la aplicación se amplió a otras cinco oficinas, a las que se les asignaron tres meses para adoptar los cambios que se consideraban más propensos a mejorar el desempeño de las misiones. Para ayudar a mantener la puesta en marcha a medida que se extendiera a más oficinas, cada oficina sucesiva tendría en los locales un par de observadores de una de las cinco oficinas que figuran a continuación en la lista. Estos observadores ayudarían entonces a dirigir la implementación en sus propias oficinas, junto con miembros del equipo de cambio y veteranos de la ronda anterior. La implementación en todas las oficinas exteriores de la OSHA tomó tres años, durante los cuales se produjo un cambio en el liderazgo de la agencia. Debido a que la implementación había ganado apoyo a los empleados de base amplia, cobró impulso y ya estaba mostrando resultados, OSHA fue capaz de superar este evento generalmente disruptivo y lograr sus objetivos.

La gestión del diseño y la puesta en marcha de un programa de cambio requiere la participación de un comité directivo compuesto generalmente por el jefe del organismo y el personal directivo superior de las áreas particularmente afectadas por la transformación. El comité aprueba la secuencia de pasos, impone hitos (tanto para las etapas del proceso como para los resultados del mundo real), especifica los entregables, aprueba las recomendaciones del equipo de cambio y define las contribuciones esperadas tanto de las unidades de trabajo como de los individuos. El comité también asume la responsabilidad última de guiar la iniciativa e intervenir para corregir el rumbo cuando sea necesario.

Principio 4: Adoptar un enfoque global

Por ahora debería quedar claro que hay más en el rediseño organizacional que mover cajas alrededor de un gráfico. Para que las organizaciones rindan a un nivel superior, se debe integrar y alinear toda la gama de factores (liderazgo, estructura, procesos, infraestructura (incluida la tecnología), personal y administración del performance). Sin embargo, la tendencia dentro del gobierno es aprovechar cualquier elemento organizativo que mejor conozca la persona o grupo que impulsa el esfuerzo de cambio, a expensas de otros elementos.

Las intensas exigencias que se imponen a las Operaciones Especiales exigen un enfoque holístico del cambio. La transformación de las Operaciones Especiales abarca todas las esferas generales que deben abordarse. La introducción de un nuevo comando unificado compuesto por generales de cada rama militar y encabezado por un general que depende directamente del secretario de defensa fue uno de los cambios en la forma en que se dirigirían las operaciones especiales. La asignación de elementos de operaciones especiales de múltiples servicios militares a la nueva organización y su presentación al mando unificado fueron algunos de los cambios estructurales. Para obtener el equipo necesario, SOF creó un proceso de aprovisionamiento mucho más rápido, flexible y rentable. Se adoptaron sistemas mejorados de tecnología y armas, como los designadores láser utilizados para localizar objetivos talibanes en el Afganistán y los vehículos aéreos no tripulados Predator (vehículos aéreos no tripulados) controlados a distancia, que llevaron a cabo una valiosa vigilancia de los movimientos de los talibanes.

Según el general Richard Potter, la eficacia de estos elementos mejorados depende enteramente del calibre de las propias tropas. Por consiguiente, la SOF ha hecho hincapié sin precedentes en las normas de contratación y la capacitación. El general explica: «Para las Fuerzas Especiales del Ejército, preseleccionamos cuidadosamente candidatos y buscamos los atributos críticos para tener éxito como guerrero SOF. Uno de los objetivos del entrenamiento [que sigue] es quitar la chapa y ver al hombre interior. Ponemos a los soldados a través de la privación del sueño, el estrés psicológico y físico intenso, y exigentes problemas intelectuales. Después de eso, enviamos a los soldados para entrenamiento de habilidades individuales: armas, medicina, operaciones, inteligencia, operaciones de campo, habilidades lingüísticas y culturales, y negociación. Todo este proceso puede tomar entre 1,5 y dos años».

La adopción de un enfoque amplio puede incluso requerir la integración de las actividades más allá de los límites de la organización. El general Downing explica por qué era necesario en el caso de SOF: «Digamos que hay un campamento que contiene terroristas que han matado a estadounidenses a los que queremos atacar. Los SEAL de la Marina proporcionarán reconocimiento de quién está en el campamento y cuándo. Los Rangers del Ejército atacarán el campamento y matarán o capturarán a los terroristas. Operaciones Especiales de la Fuerza Aérea, operando en estrecha coordinación con la misión, entonces puede volar en aviones especiales y extraer a los terroristas y nuestros Rangers. Esto requiere una coordinación e integración muy estrecha entre estas dependencias». La necesidad de integración y de mejorar el rendimiento fue una lección tomada a pecho, y actuó en consecuencia, después de la fallida misión de rescate de rehenes de Irán. «En los primeros días de la Operación Libertad Duradera en Afganistán», relata el General Doug Brown, actual Comandante de la SOF, «las Fuerzas de Operaciones Especiales de los Estados Unidos llevaron a cabo con éxito 23 misiones que fueron más largas en duración, en distancias mayores y más complejas que la Operación Garra Águila [el intento de rescatar a Rehenes estadounidenses en Irán].»

En algunas situaciones, puede ser difícil revisar todos los elementos que afectan al rendimiento a la vez. Pero incluso en el curso de abordar los más urgentes, es importante no descuidar abordar los demás elementos por completo.

Principio 5: Ser un líder, no un burócrata

Ahora hemos establecido lo que se necesita para liderar un programa de cambio. Formular una visión. Esté consciente de las realidades actuales. Desarrollar una amplia base de apoyo. Establezca una ruta clara. Respeta la complejidad de lo que estás intentando. Exija a las personas que rindan cuentas de los resultados y del compromiso con el esfuerzo de cambio.

Sin embargo, hay dos cualidades de los dirigentes del sector público que dificultan ese trabajo. En primer lugar, la naturaleza de los burócratas es respetar las barreras. Los líderes del cambio no necesariamente los derriban; en cambio, encuentran maneras de ver una y otra vez. Como dice Walker, «Encuentro que a menudo tienes más flexibilidad de lo que la gente cree. Muchas reglas, así como las limitaciones de la administración pública sobre lo que puede y no puede hacer, son buenas y deben seguirse. Pero hay una diferencia entre lo que se puede y no se puede hacer y lo que se ha hecho y no se ha hecho en el pasado». Como informó GAO, durante el mandato de Walker, esa agencia casi duplicó los ahorros alcanzados y los recursos liberados de $19 mil millones al año a $40 mil millones en otras agencias como resultado de sus recomendaciones.

El General Downing proporciona un ejemplo de cómo las Operaciones Especiales han trabajado en torno a las barreras para obtener el equipo que necesita el SOF. «Llevar equipos complicados en línea a menudo lleva de 10 a 15 años. Necesitábamos una nueva lancha rápida. En lugar de pasar por los procedimientos tradicionales de aprovisionamiento militar, utilizamos un enfoque innovador, haciendo que los proveedores de la industria construyan tres prototipos diferentes. Después de una competencia exhaustiva, seleccionamos el mejor. Tuvimos el primer Mark V en 37 meses».

El otro problema que enfrentan muchos dirigentes de organismos es la percepción de que, debido a que son nombrados por motivos políticos, su compromiso de mejorar el desempeño en relación con la misión puede ser cuestionable. Esos dirigentes deben convencer a las partes interesadas de su sinceridad. Los empleados de la agencia en su mayoría comienzan a creer en la misión de la agencia, que, cualquiera que sea su enfoque particular, implica servir a los ciudadanos y contribuyentes. Con el tiempo, ven que los programas de cambio van y vienen sin hacer una abolladura. Mientras tanto, se desatiende el interés público. Si un jefe de agencia puede convencer al rango y archivo de que esta vez es diferente —que está comprometido, está dispuesto a invertir el tiempo personal y la energía que se requieren, y comprometerá a las personas y los recursos necesarios— entonces su dedicación original será redespertada.• • •

Muchas corporaciones tienen un sentido profundo de la misión más allá de complacer a los clientes y enriquecer a los accionistas. Los empleados de las empresas farmacéuticas, por ejemplo, están motivados para ayudar a curar enfermedades. En la mayoría de los organismos gubernamentales, esos propósitos más grandes son todo su propósito. Sin embargo, cuando estos objetivos están mal concebidos o poco claros, las actividades de la agencia pierden su sentido. Los cambios dramáticos en la OSHA, la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno y las Fuerzas de Operaciones Especiales muestran claramente que el cambio en los organismos públicos es posible. Como testimonio de la exitosa transformación de SOF, el secretario de Defensa Donald Rumsfeld dijo a la Diario Wall Street en febrero, «En lugar de... operar generalmente sólo en apoyo de otra persona, tendríamos situaciones en las que el Comando de Operaciones Especiales podría ser el que cuenta con el apoyo de otros comandantes de todo el mundo».

Las agencias públicas pueden ser lugares misteriosos. Pero las soluciones para reformarlas no lo son. Lo que se requiere es reconocer que un cambio exitoso es posible y que un conjunto probado de técnicas está disponible para llegar allí. Los organismos con la visión y el valor de emprender cambios significativos pueden utilizar estos cinco principios para lograr su objetivo más elevado.

A version of this article appeared in the May 2006 issue of Harvard Business Review. — Frank Ostroff Via HBR.org